2020年9月，习近平总书记作出碳达峰、碳中和重大宣示，12月明确提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。2022年1月，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习中明确提出，要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。习近平总书记的重要讲话和指示为新时代新能源发展提出了新的更高要求，提供了根本遵循。
为深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话和指示精神，促进新时代新能源高质量发展，国家发展改革委、国家能源局历时近两年，围绕新能源发展的难点、堵点问题，起草了《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》），国务院办公厅于2022年5月转发了《实施方案》。《实施方案》坚持目标导向和问题导向，锚定到2030年我国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上的目标，重点针对影响以风电、光伏为主的新能源大规模、高比例发展的关键性、要害性、实质性、核心性政策堵点、痛点、空白点，提出切实可行、具备操作性的政策措施。
为了让各有关单位、相关市场主体更好地理解和落实《实施方案》提出的各项政策措施，结合学习宣传贯彻党的二十大精神，国家能源局组织编写了本案例解读材料，对全部二十一条进行逐条逐句解读，辅以相关政策案例，对每个政策点的背景、目的，已经出台的相关措施，下一步政策落实方向等进行了详细阐述。
为深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话和指示精神，促进新时代新能源高质量发展，《实施方案》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，坚持先立后破、通盘谋划。围绕新能源发展的难点、堵点问题，在创新开发利用模式、构建新型电力系统、深化“放管服”改革、支持引导产业健康发展、保障合理空间需求、充分发挥生态环境保护效益、完善财政金融政策等七个方面完善政策措施，重点解决新能源“立”的问题，更好发挥新能源在能源保供增供方面的作用，为我国如期实现碳达峰、碳中和奠定坚实的新能源发展基础。
一、创新新能源开发利用模式
“十四五”期间，风电、光伏等主要新能源进入大规模、高比例、市场化、高质量发展新阶段。多方面创新新能源开发利用模式，是推动新能源跃升发展、加快能源结构转型、助力碳达峰、碳中和目标实现的重要保障。《实施方案》主要在以下四个方面提出措施建议。
（一）加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设
主要政策点1：加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，在土地预审、规划选址、环境保护等方面加强协调指导，提高审批效率。
经过多年努力，我国新能源产业已跨越起步、成长、规模化发展等阶段，“十四五”进入新的高质量跃升发展新时期。截至2022年底，风电总装机达3.65亿千瓦，光伏发电总装机达3.92亿千瓦，新增和累计装机连续多年稳居世界第一，此外，经过多年快速发展和规模化带动，风电、光伏产业链条日趋完备，产业链优势明显，创新研发能力不断增强，政策体系日趋完善，为产业高质量跃升发展奠定坚实基础。另一方面，我国沙漠、戈壁、荒漠地区面积广阔，风能和太阳能资源富集，技术可开发量占全国比重60%以上，适合新能源大规模开发建设。在这些地区坚持集约化、规模化开发风光项目，既有利于提高绿色电力供给能力，加大清洁低碳能源供应水平，还可以产生良好的生态效益、经济效益和减碳效益。
《实施方案》中提出加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设。规划布局上，根据国家发展改革委、国家能源局等九部门联合印发的《“十四五”可再生能源发展规划》，要以风光资源为基础、以灵活调节电源为支撑、以特高压输电通道为载体，在内蒙古、青海、甘肃等西部北部的沙漠、戈壁、荒漠地区，建设一批生态友好、经济优越的大型风电光伏基地。2022年1月国家发展改革委、国家能源局发布了《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点，加快推进大型风电、光伏发电基地建设，对区域内现有煤电机组进行升级改造，探索建立送受两端协同为新能源电力输送提供调节的机制，支持新能源电力能建尽建、能并尽并、能发尽发，推动构建以清洁低碳能源为主体的能源供应体系。
保障能源安全，推动碳达峰、碳中和，推进能源绿色、清洁、低碳转型是我国未来能源发展的核心任务，风光等新能源将作为主要支撑力量重点推进。但可用土地资源是制约风光规模化开发的关键因素之一，碎片化开发导致成本下降、规模效益不明显以及新能源开发与消纳能力的时空不匹配也是制约新能源高比例、高质量发展的重要因素。在沙漠、戈壁、荒漠地区“加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系”，在有效解决风光资源开发面临的土地资源瓶颈、碎片化问题和调峰消纳问题的同时，可以充分发挥风光新能源的绿色生态效益，改善当地气候环境，起到防风固沙、改良土壤的效果。
项目落实上，2021年11月，国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司发布了《关于印发第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设项目清单的通知》，公布了第一批大型风电光伏基地建设项目清单，项目涉及内蒙古自治区、青海省、甘肃省等18个省份和新疆生产建设兵团，总装机规模为9705万千瓦。2021年12月，国家能源局印发《关于组织拟纳入国家第二批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目的通知》。2022年7月，第二批项目清单正式印发，主要布局在内蒙古、宁夏、新疆、青海、甘肃等地区，并已纳入了国务院印发的扎实稳住经济一揽子政策措施当中。各地正在积极推进项目前期或建设工作。目前，国家发展改革委、国家能源局等有关部门正在谋划第三批项目，并将采煤沉陷区扩展纳入布局范围。
案例1-1第一批大型风光基地有序推进
为有效支撑实现碳达峰、碳中和目标，充分发挥沙漠、戈壁、荒漠地区风能太阳能资源丰富、建设条件好、受土地利用影响小的优势，国家发展改革委和国家能源局于2021年印发了《第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电、光伏基地建设项目清单的通知》，在全国19个省份规划布局50个大型风电光伏光热基地项目，新能源总规模9705万千瓦。截至2022年8月中旬，全国第一批大型风电光伏基地已全部开工，项目开工容量9705万千瓦，子项目开工容量8815万千瓦，占总装机容量90.8%；已完成并网容量438万千瓦。第一批大型风光基地推进态势良好，为大型风光基地的整体布局实施奠定了坚实的基础。
主要政策点2：按照推动煤炭和新能源优化组合的要求，鼓励煤电企业与新能源开展实质性联营。
党的二十大报告明确指出，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划有步骤实施碳达峰行动。2021年中央经济工作会议也明确提出，“要正确认识和把握碳达峰碳中和。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合”。因此，落实碳达峰碳中和目标要坚定不移，策略上要稳中求进。能源转型要在确保能源供应保障的前提下，确保稳妥有序、安全降碳。
由于风光等新能源具有随机性和波动性特点，无法独立支撑用电负荷稳定运行需求，在风光大规模、高比例发展的同时，必须相应配置储能和调峰能力，尤其是近中期需要充分发挥煤电机组的调峰调频等支撑作用。以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点建设大型风电光伏基地，无论是本地消纳还是外送消纳，目前条件下离不开煤电的支撑。为确保沙漠、戈壁、荒漠化地区风电光伏基地高效利用，需要坚持源网荷协同发展，明确项目利用率及消纳方向，推动新能源与其他电源、储能协调建设，实现沙漠、戈壁、荒漠化地区为重点的大型风电光伏基地与配套电网、储能及分布式调相机同步规划、同步建设、同步投运。推动煤炭和新能源优化组合既是我国能源发展目标和现实结合的需要，也是风光新能源技术特点和发展阶段的客观要求。
《实施方案》提出，鼓励煤电企业与新能源开展实质性联营，例如利用采煤沉陷区、排土场、电厂闲置空地、铁路沿线闲置空地和电厂灰场等区域，投资建设、运营新能源发电项目，并与已建的煤电项目实现实质性联营，解决电力支撑、调峰调频与新能源生产之间的协作问题，避免由于新能源生产与辅助服务分离导致的市场主体间沟通协调不畅和利益分配失衡，破除因市场主体不同导致的利益壁垒和生产障碍，促进风光火储综合能源供给模式的构建，推动新型电力系统建设。
案例1-2 煤电灵活性改造提升新能源消纳能力
“十三五”以来，我国启动煤电灵活性改造工作，推动煤电企业开展深度调峰、热电解耦等多种技术路线探索，煤电机组最小发电出力从50%至60%额定容量可降至30%到35%，部分机组甚至可低至20%到25%，可调节范围大大增加。截至2022年底，煤电灵活性改造规模超过2.5亿千瓦，有效提高了电力系统灵活调节能力，也更好促进了可再生能源发展。
构建新型电力系统，煤电清洁、高效、灵活、低碳转型步伐还需加快。要大力推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”，明确煤电要加快由主体电源向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型。2021年10月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《全国煤电机组改造升级实施方案》，提出“十四五”期间，煤电节能降碳改造规模不低于3.5亿千瓦、供热改造规模力争达到5000万千瓦、灵活性改造完成2亿千瓦。按此规模测算，预计可节约煤炭消费5000万吨以上，提升新能源消纳能力5000万千瓦以上，更好推动煤炭和新能源优化组合。
（二）促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展
主要政策点1：鼓励地方政府加大力度支持农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏，积极推进乡村分散式风电开发。
大力发展分布式光伏、分散式风电等分布式新能源是助力推进碳达峰、碳中和的重要途径之一。分布式光伏方面，2013年以来国家出台了一系列行之有效的政策，推动分布式光伏发展。2019年开始，对户用光伏实行单独管理，明确户用光伏年度补贴资金总额度，为户用光伏项目提供固定度电补贴支持，推动户用光伏发展进入快车道。2022年户用光伏新增装机达到2525万千瓦，约占全部光伏新增装机的29%，成为新能源发展新亮点。
分散式风电方面，2011年国家能源局出台了相关政策，明确分散式风电开发的主要思路与边界条件，开启分散式风电开发模式的探索。2018年以来，随着国家政策的支持和推动，各地加大对分散式风电的重视程度，分散式风电市场规模逐步扩大，2021年底，分散式风电累计装机规模接近1000万千瓦。
农村分布式新能源发展前景广阔，但也面临着诸多挑战。一方面对于接入消纳，农村电网的架构相对薄弱，分布式新能源接入瓶颈和电能质量问题较为突出，同时农村地区用电负荷较低，分布式新能源消纳空间有限。另一方面对于投资融资，分布式光伏因体量小、投资规模小，存在企业开发项目融资困难、利率偏高等问题，尤其是对于民营企业、中小型企业，融资渠道不畅、融资成本高的现象更为突出。
2021年6月，国家能源局启动了整县屋顶分布式光伏开发试点工作，将分布式光伏作为从脱贫攻坚到乡村振兴有效衔接的重要措施。《“十四五”可再生能源发展规划》提出，在分布式光伏开发、农村电网巩固提升等方面与乡村振兴融合发展，并启动实施“千乡万村驭风行动”和“千家万户沐光行动”。《实施方案》明确提出鼓励地方政府通过出台支持政策，加大力度促进农村户用光伏、乡村分散式风电的开发，将进一步推动农村地区分布式新能源发展。
案例1-3 各地积极推进整县屋顶分布式光伏建设
2021年国家启动整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点，根据各地申报情况，国家能源局公布了共676个县的试点县名单。整县推进分布式光伏的优势是有助于屋顶资源协调和促进配电网升级改造，也有利于降低分布式开发成本、提升运维水平。更重要的意义是既与乡村振兴战略有着诸多契合点，又作为推动新型电力系统建设的一块重要“拼图”，在能源革命中发挥至关重要的作用。
根据各地上报情况统计，项目开发主体中，央企、地方国企、民企成立公司的合作投资开发模式占比超过60%。2021年全国整县屋顶分布式光伏试点县累计备案容量4623万千瓦，主要分布在山东、河南和浙江；累计并网容量1778万千瓦，主要分布在山东、浙江和广东。
主要政策点2：统筹农村能源革命与农村集体经济发展，培育农村能源合作社等新型市场主体，鼓励村集体依法利用存量集体土地通过作价入股、收益共享等机制，参与新能源项目开发。
农业兼具“碳源”、“碳汇”两大属性，节能降碳潜力巨大。碳达峰、碳中和是重要战略，关系到我国在国际经济社会发展、外交格局、生态环境保护等方面的影响力；乡村振兴是国之大计，关系到民生、民富、民强，是推动农村地区发展的国家发展战略。推动农村地区新能源开发利用，是改善农村能源生产和消费结构、促进乡村振兴的重要支撑。目前，以“新能源+”产业促进农村地区发展，部分地区已经取得了一定的发展成果或者进行了相应的探索，利用方向主要集中在各类“光伏+”、生物质能综合利用、风电、小水电扶贫工程等方面。
新能源在农村地区具有广阔的应用空间，目前除户用光伏外，农民或农村集体经济参与新能源开发的规模、方式有限，主要以土地租赁的方式参与新能源项目开发，参与度不高。新能源规模化开发利用主要以国家以及大型企业投资为主，投资规模大，相关的融资、收益机制在农村地区适用性不强，需要探寻小规模区域新能源利用模式，在乡村地区进行推广与利用。此外，农村能源的管理职能较为分散，各个部门之间的联动、合作机制较弱，资金投入也较为有限，缺少技术、市场、人员投入等相关方面的合作机制，尚未形成一套可持续发展的市场激励机制和技术服务体系以适应新能源发展的需要。《实施方案》在投资合作机制、收益共享机制等方面给出了发展建议与引导方向。
《“十四五”可再生能源发展规划》提出，培育乡村能源合作社等新型集体经济模式，支持乡村振兴。《实施方案》进一步提出将农村能源革命与农村集体经济发展相结合，通过清洁能源的应用带动农村能源结构调整，满足农村地区日常用电、供暖等用能需求，在提升农村地区生活质量的同时实现能源清洁化，助力推进碳达峰、碳中和；通过发展和完善在农村集体土地所有制基础之上的农村集体经济制度，更充分地利用本地资源、更公平地分享经济社会发展成果，是实现全社会共同富裕与能源转型的重要途径。
案例1-4 河南分散式风电开发
河南平顶山凤凰岭风电场是首批民营企业投资的分散式风电项目，总容量12兆瓦，2018年底正式并网发电。项目采用了村集体经济入股项目公司的开发模式，按照村集体经济实际所出资本金进行持股，每年按照股比进行收益分红。分散式风电相对集中式风电体量小，同时运营成本低、电价恒定、收益长期持续稳定、投资风险较低，适合村集体经济参与。2021年，凤凰岭风电项目年利小时数2654小时，发电量3184万千瓦时，全年盈利逾500万元，按股比收益分红方式实现了村集体经济的稳定创收。
项目建设于乡野田间，距离村庄350米，采用6台塔筒高度120米2兆瓦风电机组，单个风机吊装调试正常运行后占地面积仅为20-40 平方米，单个箱变占地约8平方米。项目施工时在原有道路的基础上征地修路，工程结束后还给村民复耕，整个风电场不但对当地生态未产生影响，还与村镇、燕山水库完美结合成一道亮丽的风景线，为振兴乡村经济、改善民生注入了新动能。
主要政策点3：鼓励金融机构为农民投资新能源项目提供创新产品和服务。
金融机构为农村新能源项目提供创新产品和服务，不仅是支持推进碳达峰、碳中和的需要，也是金融机构自身绿色转型的需要。一方面，农村绿色能源产业发展是金融机构助力推进碳达峰、碳中和的重要切入点，特别是支持乡村振兴重点帮扶县，为风电、光伏等新能源的规划和优先发展提供资金支持，为脱贫县打造支柱产业，在帮扶中实现农村绿色发展。另一方面，支持农村新能源产业发展，也可助力金融机构自身实现绿色转型，为金融机构特别是农村金融机构绿色转型提供了信贷投放载体。
在传统金融模式下，农村地区特别是贫困地区资金外流明显，导致农村资本结构性短缺，存在融资难、融资贵等问题，一定程度上阻碍了农村地区经济、新能源的发展，不利于乡村振兴战略的全面实施。在乡村振兴与农村地区能源转型过程中必然会出现新的金融需求，为满足这些新需求，农村金融创新在科技结算方式、普及程度、融资服务模式等方面都呈现出全新的特点，需要金融机构通过产品与服务等方面实现创新。
《实施方案》提出为农村新能源项目提供创新金融产品和服务。一方面依托财政的力量，财政与有关部门需要研究制定支持新能源产业发展的相关政策，大力发展绿色金融，督促引导银行保险机构创新金融产品和服务，实现财政与金融的协同发力。另一方面政策要为社会资本支持农村新能源产业发展创造更好的金融环境，支持具备资源条件的地区，特别是乡村振兴重点帮扶县，以县域为单元，引入与社会资本相匹配的金融产品和服务，如在“公司+村镇+农户”的投入模式中，以“公司”为支点，通过绿色信贷，撬动乡镇新能源产业发展，带动更多农户就业增收。
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