根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）（以下简称“137号文”）的有关规定，建设单位确需压覆重要矿产资源的，应委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告（以下简称“压矿报告”）。
压矿报告是建设单位报请压覆审批的重要资料，是根据建设项目的规划设计以及矿产资源的分布和储量情况进行编制，以确定是否存在压覆、估算压覆储量、论证压覆的合理性和必然性为主要目的报告。
关键词：矿业权压覆、压矿评估报告、编制流程、注意事项
一、压矿报告编制的主要流程
1、压覆调查：压矿评估的必经前置程序
压覆调查是指建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前，向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门（现自然资源主管部门）了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况的过程。
根据《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》以及137号文的有关规定，未经相关主管部门批准，不得压覆重要矿床。确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。
因此，压覆调查是压矿报告编制工作的必经前置程序。一般情况下，压覆调查由建设单位自主进行，建设单位也可以委托机构代为查询。查询流程以及需提供的材料，各省份规定略有不同，主要如下：
（1）预查询：
建设项目选址阶段，建设单位向省级国土资源行政主管部门或其指定的市、县主管部门申请预查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。一般需提交压覆重要矿产资源预查询申请表、拟选址坐标、评估坐标、项目安全距离范围说明等材料。
（2）查询：
建设项目用地报批阶段，建设单位应向自然资源主管部门提交压覆重要矿产资源查询申请表、建设项目有关批准文件等材料，进一步核实压覆已查明重要矿产资源分布和矿业权设置情况。
需要注意的是，如建设项目用地范围发生变化，建设单位需重新查询压覆重要矿产资源情况。
具体查询范围根据地方性规定确定，一般为项目用地外延一定安全距离。大多省份仅笼统规定查询范围应符合行业法规、技术规范和相关政策等，个别省份明确规定安全距离的最小限制。如《河北省建设项目压覆重要矿产资源管理办法（试行）》（冀自然资发〔2022〕30号）规定：“查询范围应符合行业规定和我省有关政策，原则上不小于用地边界外扩300米。”
若查询范围与勘查区块范围或矿区范围发生重叠，建设单位应首先考虑调整选址方案，统筹兼顾矿产资源保护和项目建设，避免压覆或尽量少压覆矿产资源；确需压覆重要矿产资源，应自行或委托评估机构开展压覆矿产资源评估工作、并编制压矿报告。
此外，根据《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号，以下简称“710号文”）有关要求，2021年5月起，各省（区、市）自然资源主管部门应建立建设项目压覆重要矿产资源查询服务系统，目前部分省份也建立网上查询系统供建设单位查询，如宁夏、甘肃、内蒙古等。具体查询方式可向当地主管部门咨询确认。
2、压矿评估：评估机构应当具备专业资质
根据2010年施行的137号文的有关规定，压矿报告的编制单位应具有相应地质勘查资质（根据《地质勘查资质管理条例》（已失效）主要包括综合地质勘查资质和专业地质勘查资质）。但这一资质要求于2015年被取消，申请人可按要求自行编制后委托有关机构编制压矿报告（《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》（国发〔2015〕58号））。
因此，目前对于压矿报告的编制主体无需具有相应地质勘查资质，申请人可选择按要求自行编制或委托有关机构编制压矿报告[1]。
但压矿评估还可能涉及工程测量等测绘活动，包括地形测量、矿山测量等，而根据相关规定[2]，从事测绘活动的单位需取得依法取得相应等级的测绘资质证书，故虽然取消了地质勘查资质的审批，但如果编制报告涉及测绘活动的，编制单位仍需具有测绘资质[3]。
此外，在评审备案中，有关专家或矿产资源储量评审机构也将审查压矿报告的内容是否符合相关规范、基础资料是否齐全、评估方法是否合理以及评估结果是否可信等（示例如下图所示）；在压覆纠纷中，对于涉及的评估报告，法院也将重点审查评估机构是否具备相应资质、评估程序是否合法等，以综合评判压矿报告结果的可采信，确定能否作为确定压覆储量和矿业权损失的依据。如在（2017）黔民终727号案中，法院认为评估机构缺乏资源价值评估资质，对价值评估的合法性、真实性存疑，不予采纳。
因此，即便压矿报告可自行编制，但为了加强报告内容的合规性、真实性和可靠性，建议选择专业的地勘机构。
3、全面收集信息
在开展压覆矿产资源评估的工作实践中，为了解建设项目周边矿业权的设置情况，以及为编制压矿报告提供必要的基础材料，往往需要系统收集多份勘查报告、开发利用成果等，因此需要到自然资源主管部门、勘查实施单位或矿业权人处全面收集已有的地质矿产资料，包括相关的成果资料、开发利用方案等。
但实践中经常遇到的情况是，矿业权人在评估收集资料的时候不重视，提供的材料不齐全，导致评估结果可能显著低于实际被压覆的储量。而压矿报告又可能作为建设单位和矿业权人在压覆补偿协议中约定作为认定压覆储量的依据，以及法官认定压覆储量的重要参考依据，届时将对压覆赔偿数额的认定造成不利影响。
因此，建议矿业权人积极参与压覆评估的过程，尽可能完整地提供地质成果资料，确保评估结果的客观公允，更好地主张压覆赔偿。
此外，在确定评估范围时，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，包括公路、铁路、能源、电力、水利等相关行业法规条例关于禁止从事采矿、采石、取土、爆破作业的范围的规定；矿产资源开采设计保护规范如《爆破安全规范》《建筑物、水体、铁路、及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》等的有关规定；以及省级自然资源主管部门的相关规定等。
4、编制压矿报告
关于压矿报告的具体内容详见下文。
5、向主管部门申请评审备案
根据《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）、《自然资源部办公厅关于矿产资源储量评审备案管理若干事项的通知》（自然资办发〔2020〕26号）、《自然资源部办公厅关于进一步规范矿产资源储量评审备案工作的通知》（自然资办函〔2020〕966号）有关规定，建设项目压覆重要矿产应当编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并申请评审备案；负责评审备案的行政机关为省级自然资源主管部门，石油、天然气、页岩气、天然气水合物和放射性矿产资源除外；建设单位应提交矿产资源储量评审备案申请、矿产资源储量信息表和建设项目压覆重要矿产资源评估报告，自然资源主管部门将组织专家或委托矿产资源储量评审机构进行评审备案，并出具《矿产资源储量评审意见书》；最终评审备案结果将纳入矿产资源储量数据库，并通过门户网站向社会公开（《矿产资源储量评审备案信息表》）。
需要注意的是，压矿报告未经评审将影响压覆审批的办理，也将直接削弱压矿报告的可靠性。
6、特定区域无需开展调查评估工作
根据710号文的有关规定，对于经国务院或省级人民政府已批准设立的各类开发区、国务院已批准的自由贸易试验区等特定区域内的建设项目，由省级自然资源主管部门负责组织特定区域内查明的重要矿产资源情况的统一调查评估和录入矿产资源储量数据库工作。即对于特定区域，建设单位无需负责开展压覆调查评估工作。
同时，经自然资源主管部门评估，认定特定区域无压覆重要矿产资源情况、无影响矿产资源勘查开发的情况、无潜在国家战略性矿产源分布的，一般会发布压覆矿产资源“白名单”。建设单位在压覆查询时，如查询结果显示位于白名单内，将不再单独办理压覆矿产资源审批（有其它特殊行业规定的建设项目除外）[4]。
二、压矿报告的主要内容
压矿报告一般包括五个部分，即项目概况、建设项目压覆重要矿产资源必然性分析、压覆资源储量估算、经济社会效益对比分析、结论和建议，具体内容如下：
1、概况
该部分主要总体介绍建设项目的建设情况和周边矿业权的设置情况。主要包括：建设项目概况、目的任务、建设项目所在地概况、建设项目用地及周边地区以往地质工作、建设项目用地及周边地区矿业权设置情况、本次调查情况简述。
周边矿业权设置情况一般根据评估区的地质矿产资料、自然资源主管部门出具的压覆查询结果表、提供的矿业权设置信息等进行确定，主要包括周边地区存在的矿业权（含探矿权和采矿权）、重要矿产资源矿产地和财政出资勘查项目区等。
在本次调查情况简述上，通常会反映压覆评估区的范围，在发生压覆纠纷时，可据此核实评估范围的确定是否符合有关规定。
2、建设项目压覆重要矿产资源必然性分析
我国对压覆重要矿产资源实行严格的审批制度，确需压覆的必须经科学论证。该部分主要通过对项目选址和设计方案进行对比分析，论证现方案的最优化；并对项目的社会经济效益进行评价，论证建设项目的必要性和压覆的不可避免性。主要包括：建设项目必要性论证、建设项目压覆重要矿产资源不可避免性论证、项目社会经济效益评价。
3、建设项目压覆重要资源储量估算
该部分主要根据压覆矿权相关的地质报告、开发利用方案等资料，介绍并确定本次评估压覆资源储量的方法、范围、参数，最终得出估算的结果。主要包括：资源储量估算工业指标及其依据、资源储量估算方法的选择及依据、资源储量估算范围、矿体圈定及地段划分原则、资源储量估算参数的确定、资源储量估算结果、资源储量变化情况评述。
若矿业权人不认可以压矿报告作为认定压覆储量的依据，矿业权人可重点核查资源储量的计算范围、评估方法、参数选取是否符合相关规定。因储量计算涉及较多专业问题，矿业权人可向专业人员咨询，以合理提出对压矿报告的质证意见。有必要时，还可向法院申请具有专门知识的人出庭，对案件事实所涉及的专业问题提出意见。
4、经济社会效益对比分析
该部分内容主要为详细论述建设项目与被压覆资源的经济社会效益对比分析。即从经济的角度考察投资项目所耗费的社会资源和对社会的贡献，采用影子价格等国民经济费用效益参数，评价项目的经济合理性。
对于拟压覆的矿产资源视为国家的投入，即便在财务中没有支付费用，在经济评价中需测算其费用，作为评价参数参与计算。经济评价计算参数包括影子汇率、影子工资、土地影子价格、拟压覆的矿产资源的影子价格等。其中影子汇率、影子工资、土地影子价格可根据建设单位提供的项目可行性研究报告确定，或按照《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》有关规定确定。
拟压覆的矿产资源的影子价格即矿产资源的机会成本，可根据各省份关于非法采矿、破坏性采矿矿产资源价值计算方式计算基础价值，再按拟压覆矿产资源的服务年限折现至项目建设期初，代替矿产资源的机会成本[5]。
5、结论及建议
压矿报告的附图一般包括建设用地区域地质矿产图、压覆矿产资源评估图、与周边矿区的相对位置关系图、压覆储量估算图等。
三、重点提示
压矿报告一般作为建设单位办理压覆审批的材料，评估报告所反映的压覆范围也往往作为建设单位或矿业权人评估矿业权损失的依据。但需要说明的是，压矿报告确定的压覆面积和资源储量与压覆补偿或赔偿的范围不具有必然联系。
由于压矿报告往往由建设单位单方委托编制，在经过压覆审批后作为认定自然资源管理部门批准同意的压覆范围的依据。而矿业权压覆补偿或赔偿为双方民事法律关系，即便压矿报告经过自然资源主管部门评审备案，若矿业权人对压矿报告中评估的压覆面积和资源储量不予认可，该评估结果也无法对矿业权人产生约束力。该种情况下，压矿报告只能作为建设单位单方提供的证据，不能直接作为计算压覆矿产资源价值的依据。在矿业权压覆纠纷中，法院也将结合实际压覆情况决定是否采信，包括审查评估机构的评估资质、评估报告确定的压覆范围与实际压覆范围是否存在偏差、压覆事实和矿业权损失之间因果关系等。
因此，为避免建设单位和矿业权人对压覆范围产生争议，建议双方共同委托有法定资质的专业机构对压覆的矿产资源进行评估。另外，如果建设单位没有履行压覆审批手续、编制压矿报告，在确定压覆范围时，矿业权人可以在诉讼中向法院申请委托鉴定机构对压覆范围进行司法鉴定。
综上，在矿业权压覆领域，压矿报告的重要性不言而喻：于建设单位而言，它是办理压覆审批、用地审批的重要材料；于矿业权人而言，它是评估矿业权损失的基础和主张赔偿范围的重要依据；于法院而言，它是认定压覆事实、依法裁判的重要证据。建设单位和矿业权人应委托具有相应资质的专业机构进行编制，保证压矿报告的科学性、合理性和可靠性。
参考文献
[1] 如《山东省建设项目压覆重要矿产资源审批管理办法的通知》（鲁自然资规〔2023〕4号）第七条规定， 建设项目压覆重要矿产资源的，建设单位应按要求自行编制或委托有关机构编制压矿报告。
[2]《中华人民共和国测绘法》《测绘资质管理办法》《测绘资质分类分级标准》。
[3] 司法实践中，也有法院认可鉴定机构采用具有测绘资质的机构提供的测绘数据进行司法鉴定（（2018）渝民终118号二审民事判决书）。
[4] 如《河北省特定区域压覆矿产资源白名单（第一批）》《广东省自然资源厅关于公布首批特定区域压覆矿产资源“白名单”的通知》。
[5]《建设项目压覆矿产资源国民经济评价要点》
作者简介
俞慧琳，厦门大学法律硕士，主要从事民商事争议解决领域，已协助办理多个民商事诉讼案件，具有扎实的法学理论基础，致力于为客户提供优质、有效的专业法律服务。