一、行政主导:我国高校内部问责制的特征
高校内部问责制就是高校内部各组成部分围绕各自责任进行报告、解释、说明以及奖惩的过程, 并检验出需要改革的方面, 以及如何改革等。问责内容主要包括, 院系的课程和教学质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量以及学校组织机构的管理质量[1] 。实际上也可以说, 高校内部的一切事务都可以成为问责的对象。因为问责不仅包含了对权力的监督, 职责的履行, 也包含了对于工作改进的推动。高校每一项工作背后都有权力, 都是履行职责的过程, 而履行责任就要尽到责任。问责就是追究责任的过程。
问责的实施手段多种多样, 一般高校的管理方式和方法都可以成为问责制的组成部分, 比如各种考核审查、院系评估、参与式预算、校长报告、信息公开制度以及目标管理等。当然这些管理手段并不等同于内部问责制本身, 他们之间并没有必然关系。这些管理手段要成为问责制的组成部分必须满足三个条件。首先是回应性的。也就说, 这些管理手段是为了外部的责任要求而做出的回应, 比如回应教师和学生公布学校预算的要求, 院系回应学校相关部门关于教学质量的要求等等。其次是奖惩性的。也就是说, 对于回应的后果必须有追究的过程, 满足了责任要求, 有奖励, 完成不了责任要求也就是“失责”, 则会受到惩罚。第三是强制性的, 即追究责任的机构是高校正式的权力机构, 拥有强制制裁的能力, 违背职责的组织和个人不能逃脱被惩罚的结果[2] 。
因此, 高校内部的院系评估、审查以及目标管理与问责并非一回事, 要具体情况具体分析。只有这些管理手段用来回应外部要求, 并伴有奖惩性后果才构成问责。可见, 问责与高校各种管理手段可以互动转化和借鉴, 延伸一点就是问责, 问责往往以这些管理方式为手段。判断一个管理手段是不是问责, 可以从目的、要素、结果运用、奖惩措施等方面进行分析。
目前, 我国高校内部的管理手段已经具有一定的问责性质。比如院系评估就是为了回应学校对于教学质量的要求, 并且评估与奖惩联系在一起。作为一种制度, 问责制的要素主要包括:第一, 问责主体, 是指“由谁问”, 分为同体问责主体和异体问责主体;第二, 问责客体, 是指“向谁问”;第三, 问责内容, 也称问责范围或事由, 是指“问什么”;第四, 责任体系, 即问责主体和对象各自的权责划分以及主体和对象之间的权责关系;第五, 问责程序, 是指“如何问”;第六, 问责后果, 是指“如何办”, 包括责任的承担、改进、救济等事项。
在这些要素当中, 主体和对象相互之间的权责关系最为关键, 最能体现一个组织问责制的本质特征。只有主体和对象之间的权责关系明晰, 才能保证问责活动顺利进行, 从而实现问责的目的。实际上, 主客体权责关系反映了问责的规则, 问责对象、问责范围、问责标准、问责程序、问责结果等基本要素都可能随着主客体关系的变化而变化。
基于问责主体与问责对象关系维度, 问责主体与问责对象之间的关系又可细分为横向关系和纵向关系。从横向关系看, 可分为外部关系和内部关系。其中, 外部关系是指问责主体是问责对象之外的行为体, 而内部关系则意味着问责主体与问责对象处于同一部门。从纵向关系来看, 可以分为垂直关系和平行关系。其中, 垂直关系是指问责主体与问责对象之间是一种自上而下或自下而上的关系, 平行关系则是指问责主体与问责对象之间没有上下之分, 双方处于平等地位[3] 。
就我国高校内部问责主体和对象的关系而言, 高校的问责主体是学校的行政部门及其领导, 而问责客体则是各个院系的教师和学生, 这是一种典型的行政主导的问责机制。如当前高校普遍实行的目标管理和院系评估制度, 主要是行政领导组织, 教师基本不参与;行政部门问责主体与院系师生这一问责对象之间是一种外部垂直关系。学校的各种审查评估监督机构都是行政单位, 和院系师生截然分开, 两者不是平等关系, 而是一种命令与服从的关系, 是行政部门追究和认定院系责任, 而院系却没有权力追究和认定行政部门的责任;因此, 在问责的内容上, 涉及院系课程和教学的质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量等, 但是涉及组织的管理职责的就比较少, 尤其是涉及各个行政部门财务预算公开的问责制度更为少见, 此外, 不能对校长等领导进行绩效评估, 追究校长的责任, 除非校长出现了严重违纪问题, 如贪污腐败等;另外, 对学校的学术发展没有相关责任奖惩规定。从问责的程序与结果来看, 由于行政部门和领导是问责主体, 问责的程序和结果都有他们来制定, 一般都是自上而下的审查或者评估, 而基层的院系及其教师和学生无权审查和评估行政部门和领导。
二、高校内部行政问责制引发的问题及其根源
行政主导的高校内部问责制的最大特点在于高效率和高执行力。这也正是马克斯·韦伯所言的科层制的最大优势。科层组织是一种由自上而下的权威构成的垂直监督机构, 通过层级负责制和严密的监督达到“问责”的目的。在当前的高校内部问责制中, 院系及其师生都成了这种科层组织自上而下的组成部分, 他们对上级行政领导负责。行政主导的高校内部问责制有一定的优势, 但是, 它仍然只能适用于政府组织, 用于高校组织就会带来许多问题。
(一) 问责主体错位
从利益相关者角度看, 高校是一个典型的利益相关者组织。在高校内部, 按照重要性程度, 最核心的利益相关者应该是教师和学生。当然, 高校管理人员也是利益相关者, 他们是高校运行的组织者、协调者和服务者[4] 。但是毫无疑问的是, 就利益相关程度而言, 教师和学生才是高校内部最重要的组成部分, 管理者是受教师和学生的委托行使管理权力的。就高校的本质属性而言, 高校作为一种特殊的社会组织, 是社会的人才培养机构和学术组织, 以人才培养和学术创新服务于国家和社会是大学本质属性的体现。尽管现代高校与过去的“学者行会”有了很大不同, 但高校作为人才培养机构和学术组织的性质并未改变。既然高校是学术组织, 那么它的主体就应是学术人员。
总之, 不管是从利益相关者角度, 还是从高校组织特性角度, 高校内部的主体都是教师和学生, 而不是行政人员。但现实中, 行政主导的高校内部问责制一方面基本上不考虑教师和学生的参与, 因此也谈不上师生能发挥什么作用。也许在问责进程中, 会象征性听取教师和学生的意见, 但他们的意见不会发挥实质性作用。在更多情况下把教师和学生当成主要的问责对象, 追究教师和学生的责任。这种主客体关系无疑是错位的。
(二) 问责目的难以实现
高校问责制不仅是追究责任的过程, 也是提高办学绩效及提升教育质量的过程。追究责任只是工具和手段, 提高办学质量才是最终目的。不过, 行政主导的问责制本身就是工具理性的产物。工具理性的基本特征就是强调选择最有效的手段实现既定目的的行为, 或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性的特点是注重手段、方法、技术实证、量化。
事实上, 我们也可以看到, 在当前的高校内部评估以及目标管理中, 强调的都是指标体系, 都是量化的数据, 而这些量化的数据只能反映教学或者科研表面的部分。比如以教学成果奖等来评价教学质量。而教师为了满足这些评估指标的要求, 就不得不急功近利, 使用短期实用的策略, 千方百计获得这些奖项, 但这样做无助于提高教学质量。在科学研究方面, 论文数量不能代表质量, 但是教师为了完成指标, 不愿研究周期长的研究项目, 以避免在相当长的时间拿不出研究成果。作为一种生存策略, 教师有意从事那种价值不高、但能很快出成果的项目, 以期能不断地获得研究结果而发表论文。所以, 在行政主导下, 高校内部问责成为“压力传导器”, 为了“急功近利”, 而不是学术发展。
(三) 问责范围有限和程序不公
由于是行政主导的高校内部问责制, 问责对象仅限于教师和学生, 或一般行政人员, 而较少针对行政领导。而有关重大的与行政相关的问责内容被有意无意地忽视。比如对校长的绩效考核。校长的绩效评价应该是高校内部问责制的最重要组成部分。在美国, 作为实现绩效提升的关键环节, 美国高校校长的绩效考核已经成为常态性的制度, 主要分为两类: 年度评估和阶段性评估[5] 。年度评估通常覆盖一个行政年度, 主要依据校长的自我评价和董事会掌握的第一手资料来进行。阶段性考核每 5 年左右进行一次, 通常都会设计结构化与系统化的考核信息收集方法, 考核主体的构成也比较复杂, 除了本校人员之外, 一般都有外部考核专家的参与。阶段性的考核对决定校长的薪水或者留任有非常大的影响。但是, 我国高校校长的绩效考核制度还没有建立起来。再比如信息公开制度。信息公开也应该是高校内部问责制的重要组成部分, 但是现在高校中各种财政预算没有教师的参与, 其开支的明细情况也没有对教师的说明和解释, 脱离了基本的信息参考, 对行政的问责无从谈起。而且, 在当前高校内部, 根本性、全局性的决策失误, 以及施政失败, 也未完全纳入行政问责的范畴, 而即使问责也是上级政府部门来进行, 与学校内部关系不大。
另外, 高校内部问责制也存在程序不公的问题, 比如年终考核局限在行政人员内部, “自己人问责自己人”, 程序上也不公开不透明。
为什么我国高校的教师和学生却不能成为问责的主体, 而仅仅被当成问责的对象?其根本原因在于我国特殊的制度环境。
我国高校的制度安排不可能发展出一个与制度环境相悖的制度类型。因为, 显而易见的事实是, 我国高校不是按照学术逻辑架构的组织, 而是按照政府行政部门的“组织—权力”架构:学校的职能部门基本上按照政府教育行政部门的内设机构“对口”设置;所有公办大专院校都有从副部级、正厅级到副厅级的“单位级别”, 校级领导由上级部门委派或任命, 并进行“干部交流”。从高等教育权力体系的角度看, 中国高校组织内部的行政权力被“化”成了政府行政权力“链条”的末端[6] 。这是高校行政权力占据主导地位的关键。而既然高校行政权力占据主导地位, 高校内部的问责制当然以行政为主导。
三、建立以学术为导向的高校内部问责制
高校作为学术组织, 它的核心责任无疑是学术责任。学术责任体现在高校人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承等各项活动中。因此, 高校内部问责制的出发点和目的都应该围绕学术责任。对学术负责是高校内部问责制的应有之义。
以学术为主导的高校问责制首先表明问责是对学术负责, 以提高学术水平为目的, 而不是对行政负责, 以提高政绩为目的;其次, 在问责的主客体关系上, 学术主导的问责制是以学术人员为主导的多元主客体结构, 教师、学生以及行政人员同样可以成为问责主体或者客体之一。而且主客体并不是上下级垂直关系, 而是平行关系;在问责内容方面, 与学术发展的相关内容都应该纳入到问责体系中来;在问责的规则上, 应该充分发挥学术委员会的作用, 由他们来制定问责的制度规则。
(一) 把高校当成学术组织来建设
在高校与政府的关系方面, 高校作为独立的社会组织, 作为面向社会依法自主办学的法人实体还没有形成, 高校基本上是隶属于政府的, 面向政府办学。政府对大学的管理和控制方式是单一的直接行政控制, 利用法律的、信息的、评估的、市场等手段和方式还不够。如果高校不能获得应有的办学自主权, 它不可能发展成对学术负责的组织。从高校内部的制度安排上看, 我国高校内部的组织构架和管理机制, 基本上是行政管理模式, 是围绕行政权力和行政运行效率而建立起来的, 难以体现或反映高校组织的学术特性, 行政权力与学术权力严重失衡。以学术为主导意味着在学术权力和行政权力的关系处理上, 学术权力应该处于主导地位。
(二) 建立和完善师生共同参与问责的机制
内部问责的实施是在高校内部进行的, 教师和学生以及学校的各级管理部门都是主要的参与者。从学校的校领导、学术委员会到每位教师和学生, 都参与内部问责。比如对于教师的教学, 学院应组织专门的委员会对教师的教学和课程进行评估, 这种评估涉及同校不同院系的教师以及相关的学生, 包括“学生评教”, 以及对毕业生的调查和同行评议等。这样就使得学校所有的人员基本都参与到问责活动之中, 既保障了各个主体问责的权利, 也使学校各类主体对自己进行全面的了解。
(三) 建立独立的审查和评估机构
高校内部问责制在程序上应该公正和公开, 这有赖于一个独立的审查和评估机构, 它应该对学校学术委员会负责, 而不是隶属行政机构。审查或评估委员会可以由学术人员和行政 () 人员共同组成, 但应以学术人员为主体, 成员可以来自院系和学术评议会, 并且一定保证这些人员有能力对该单位的工作质量进行审查。委员会的成员要有必要的专业能力。必要的时候可以邀请具备专业条件和技术能力的外部人员参加, 保证问责的客观性和公平性。
(四) 不断丰富问责内容和形式
从高校问责制的内容来看, 一是要不断扩大问责的范围和内容, 增加对各种组织管理能力的问责, 尤其是建立起校长绩效考核制度以及各种信息公开制度。从问责类型来看, 一是事故性问责。二是日常性问责。当前我国高校尤其应该建立日常性行政问责, 将之发展为问责机制的主要领域。三是问责的形式要多种多样。首先, 是自我问责和外部问责相结合。对一个院系或者部门的审查, 要从探究该部门的缺点和改革方法为中心的自我问责开始。关于自我问责, 主要是部门对自己的任务及优秀标准的看法, 以及外部机构授予的等级及对毕业生就业状况的看法等。然后, 通过外部审查和评估, 给予诊断, 在自我问责的基础上给予相关的评估报告。其次, 是构建合理科学的绩效指标体系。科学设计作为问责依据的绩效评估指标, 使问责真实反映学术应承担的责任。高校作为学术组织, 单纯统一定量的考核肯定不能完全反映学术责任, 而应该分门别类、针对不同的问责对象, 定量与定性相结合, 较为全面细致地设计指标体系。
参考文献
[2]世界银行专家组.公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析[M].北京:中国人民大学出版社, 2007:7-9.
[3]周湘林.从政府问责到社会问责:中国高校问责制的内涵、类型与变革[J].高等教育研究, 2010, (1) :37.
[5]江嵩, 宋洪峰.美国高校校长的绩效评价[J].比较教育研究, 2007, (7) :37.
关键词：审计,问责制,重要意义
我国1982年宪法有关于审计制度的规定, 是我国法制建设的新发展。我国审计机关的主要任务是:对政府各部门、地方各级人民政府的财政收支, 对国家财政金融机构和企业、事业组织的财政收支进行审查监督。国家专门设置审计机关, 依法对各级政府的财政收支进行审计监督。国家审计是对国家的财政、财务进行检查监督的制度。
现在世界上有160多个国家设置了专门的审计机关, 建立了各自的审计制度。一般说, 审计独立是各国的通例。随着社会经济生活的发展, 审计的含义已不限于事后审核财政收支情况的消极查错防弊范围, 而成为积极帮助政府、经济主管部门以至企业、事业单位改善经营管理, 提高社会经济效益的手段。
一、审计问责制的含义及内容
审计问责制是对公共权力的监督, 既主要就是对政府机关行为的监督。简要的说, 审计问责制就是对国家审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种公开报告和责任追究制度。而公共权力是指各级政府、各级国家机关等公共部门, 代表社会各阶层的公共利益, 以实现当权阶级的具体利益为根本目的和出发点, 用客观理性处理公共事务, 行使特定权力。
审计按审计主体可以分为国家审计、内部审计和民间审计三种。民间审计也称注册会计师 (CPA) 审计。审计的对象就是审计所审查的客体, 是对被审计内容的概括。
审计关系必须由委托审计者、审计者和被审计者三方面构成, 缺少任何一方, 独立的、客观公正的审计将不复存在。这是由于财产所有权与经营管理权相分离而决定的。也正因为这样, 审计才有了权威性, 审计意见才为各方所接受。
1、审计问责制度具有法律基础。
在我国的现实状况下, 审计问责制度对公共权力的监督具有一定的可行性, 但其实行的具体环节有待改进。审计署在2008年4月的中央五部委经济责任审计工作联席会议会上明确指出经济责任审计工作的主要任务。审计问责制度通过国家审计在法律上对公共权力进行监督。我国《宪法》第九十一条规定:国务院设立审计机关, 对国务院各部门和地方各级按政府的财政收支, 对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支, 进行审计监督。审计机关在国务院总理的领导下, 依照法律规定独立行使审计监督权, 不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《审计法》第二十五条规定:审计机关按照国家有关规定, 对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人, 在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况, 进行审计监督。
2、审计问责制度是对决策失误责任的追究
党的十六届三中全会上提出了“健全公共财政体制, 明确各级政府的财政支出责任”, “改革预算编制制度, 完善预算编制、执行的制衡机制, 加强审计监督”, “建立预算绩效评价体系”等目标, 强调了审计作为一种制衡和监督机制在我国国家预算管理中的重要地位。2003年“非典问责”为起始, 大凡发生重特大事件, 必有相关责任人受到责任追究, 标志着我国审计问责制的初步建立。这从实践的角度诠释了“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”的深刻内含。“十一五”规划提出了要健全科学民主决策机制, 完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。推行政务公开并逐步实现制度化, 完善政府新闻发布制度, 提高政府工作透明度, 保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。推行政府问责制, 实行综合执法, 加强对行政执法的监督, 建立执法责任追究制。
3、审计公告是监督公共权力的有力手段
审计公告的实行是建立“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的政府的重要举措和条件之一。它不仅是政府实施政务公开的重要内容, 而且是对权利进行制约监督的重要环节。当然, 要真正建立审计问责制, 还需要在实行工作中处理好权与法、权与民、权与责的关系, 从制度上消除政府审计问责制的障碍。实行审计问责制度, 对于增强审计执法力度, 规范市场经济秩序, 促进全社会遵守财经纪律, 充分发挥审计的免疫作用, 保证经济社会全面健康有序发展具有十分重要的意义。
二、加强审计问责制的思路
当前我们要健全审计问责机制, 可以有效解决对违规违纪者问责不严、处罚不力的问题, 使其感到切肤之痛, 对从根本上遏制屡审屡犯现象具有重要作用。完善具体法律规范, 建立有法可依的法律体系, 填补缺位的法律法规, 构建合理的评价标准, 扩充现有法律法规的内容, 真正使审计信息公开机制的运行不仅有法可依, 而且有章可循。
1、审计问责制能使权力受到法律的控制和约束
从理论上讲, 审计问责模式以责任追究为核心, 强调任何问题都必须要有人来承担责任。这一模式的优点在于责任承担的具体化, 使得责任追究直接与责任人的切身利益挂钩。这样掌握权力的官员在滥用权力时就会考虑不法收益与责任风险的相关性, 当承担责任所带来的损失超过不法收益时, 权力才真正受到法律的控制和约束。
2、建立完善的审计追踪报告制度
对审计结果公告中出现的问题, 实行后续追踪审计, 坚持不整改不通过, 不完善制度建设不放过的原则, 对审计处理结果的整改情况进行监督, 形成审计——公开——整改——制度补救的审计整改模式。同时应进一步明确国家审计报告制度的法定程序;明确审计结果公开的法律内容及运行机制;明确审计公告的监督、救济及法律责任以及违反法规应承担的相应责任和追究责任的标准。
3、扩大审计问责制的问责范围
从向组织问责走向对个人问责, 是问责范围的扩大;审计问责体系应从行政问责转向法律问责, 相对于行政问责, 法律问责带有更大的强制性、规范性和稳定性。法律追究一般要坚持谁违法谁担责的原则, 具有直接的目标性, 给当事人带来的惩罚力度要高于行政问责。加大法律事后惩戒在审计中的介入力度, 能够起到足够的事前威慑作用。
关键词：内部控制；问责制
在这里，对我国内控制度进程的简单疏理，旨在说明内部控制的重要性，以及我国政府对内部控制规范实施的孜孜追求。然而，由于我国的市场经济起步较晚，委托代理契约尚不甚完善，履约环境有待进一步提高。所以，内部控制还必须建立严格的问责机制和惩戒机制才能得以有效执行。再好、再完美的制度，都需要执行，更需要监督实施。美国2002《萨奥法案》分别在民事和刑事方面直接规定上市公司CEO和CFO违反规定时应受到的处罚和刑法。问责制的选择，是我国内部控制规范体系有效实施的机制保障。
一、内部控制的核心是效率经营和防范舞弊
内部控制是从内部牵制演进过来的，内部控制作为专门术语被提及，是基于审计实践的需要，由审计人员从评价企业的控制活动中抽象出来的，内涵与外延也由一开始的相互制衡，发展到从财务审计的角度查错防弊。1992年，美国COSO发布了《内部控制一一整体框架》，把内部控制整体框架区分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五个互为关联的组成部分，在控制目标上不仅关注财产的安全、财务报告的可靠性和相关法规的遵循性，而且更加关注营运效率的提高。2004年COSO《企业风险管理一一整体框架》中将风险评价拓展为“目标设定、风险识别、风险评估和风险应对”四个部分，直接凸显风险管理。英国《Turnbull报告》(即《内部控制框架报告》)以及在此基础上于2006年出台的《Flint报告》在原则上更加注重实用性，便于企业创造价值、提高营运效率，同时，要求内部控制发现并控制企业风险，保护企业资产，明确和落实责任；提高会计信息质量，防止财务欺诈；遵循法律规章。
我国《企业内部控制基本规范》把内部控制定义为“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程”，内部控制的目标是“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略”。由此可见，内部控制的核心已经从初期的相互制衡、财产安全发展到效率经营与防范舞弊。
效率经营要求内部控制做到控而有度、控而不僵。企业内部存在协调成本和控制成本，包括监督成本、激励弱化成本、信息成本、官僚失灵成本。建立内部控制使组织内部各部门、各岗位之间相互制约、相互牵制，从而降低内部代理成本，实现效率经营，这是一种合理的内部控制机制。而防范舞弊只有通过职责划分，包括组织规划、透明公开、授权审批、独立负责，明确各部门、各岗位和员工职责、制定作业标准等来实施防范。
根据新制度经济学的解释，制度是一系列约束人们行为的规则的总和，制度体系由制度环境、制度安排和实施机制构成。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则；制度安排是支配单位之间和单位内部可能合作与竞争方式的一种安排，其功能与作用主要是激励与约束；实施机制是一种借助社会、组织或机构的力量对违反制度(规则)的人作出惩罚或奖励，使约束或激励得以实施的条件和手段的总称。而问责制就是最合适的惩罚与约束机制。
二、问责制是内部控制的“负向激励”
所谓问责制?就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任，有权力就应有对等的责任，并对相应责任履行进行严格科学考核，及时察觉失责，依据相应的失责度量对当事人追究和惩罚，靠“问”的“制度化”来保证“权责对等”实现的一种机制。内控制度中建立严格科学的问责制，并严格执行，可以增加内部经营活动各方逃避义务的风险，增强各方互利合作的可能和绩效，促使内部控制制度有效实施。
实行问责制，首先就必须要界定责任边界。问责制是和权力密不可分的，它的逻辑基础是有权力就必然要负责任，只要在权力范围内出现某种事故，必须有人为此承担责任。严格意义上的问责制的前提，是拥有清晰的权责，合理地配置和划分管理权力，以及合理的进退制度。《企业内部控制基本规范》及其应用指引、评价指引、审计指引的配套实施，应根据企业的实际，清晰界定各单位、各人员相应的责任边界，让责任“归位”，使监督“强硬”，对失职和渎职的责任主体一律追究责任，使各级管理人员及普通员工树立一种高度的责任意识和危机意识，处理好权与责的关系。“强有力的实施机制将使违法成本极高，从而使任何违约行为都变得不划算，即违约成本大于违约收益”。从这个意义上说，问责制的建立，对于内部控制的实施可以起到“负向激励”的作用，从而促进从严治企，依法治企。
三、问责制实施应注意的问题
问责的基本方式一般有两种，一是自我问责(主动承担责任)。例如，自觉检讨、道歉、请求辞职等。二是组织问责。组织问责应根据所发生的问题或事件的情节轻重，规定具体的问责档次，如责令作出书面检查；责令公开道歉；通报批评；调离工作岗位；停职；责令辞职、免职或罢免职务等，触犯法律的，移送司法机关，追究民事或刑事责任。已经进行了自我问责，并且其问责程度与组织问责相当的，应当免予组织问责。
1.问责制应与绩效评估结合起来
在内控制度中建立一套科学的绩效评估体系，就内部控制中各个关键控制点相应岗位人员责任履行情况加以考核，明确制定各项责任的量化条款和考核标准，包括成本费用控制责任和考核标准、质量标准、经济效益和效率标准、合法性和合规性标准等，鉴定其履责绩效。有了绩效评估的结果，问责才有可靠的依据。要科学确定绩效评估的内容和指标体系，实行组织内部考核与员工评议、专家评价相结合的评估办法，促进正确的业绩观。
2.问责制应当公开透明、公正公平
内部控制是由全体员工实施的，涉及到企业管理的方方面面，与全体员工的职责利益息息相关，所以问责必须打破“问下不问上”、问执行者不问决策者、问当事人不问管理者的“丢卒保帅”现象，将问责置于阳光下，接受全体员工的监督，真正做到公开透明、公正公平。
3.问责制还需考虑适用性、可操作性
内部控制有适应性原则，问责制同样也要具有适用性、可操作性。每一项问责条款的确定，都必须以是否适用作为基本标准，不适用的条款不仅是一种毫无实际意义的摆设，而且还有负作用，会妨碍可行性条款的运用。西方法制国家的法规制度看起来简单和宽松，但执行起来却很厉害，很管用。
第一章总则
第一条为强化各部门负责人的行政职责，增强责任意识、服务意识、效能意识，促进恪尽职守、依法检测，为服务对象和客户提供科学、公正、高效、满意的服务，根据《云南省质监系统行政问责制实施办法》等相关法律、法规和规定，结合本单位实际，制定本办法。
第二条问责坚持权责统一、赏罚分明、责罚适当、实事求是、公正公平的原则，按照干部管理权限分级负责，坚持教育与惩戒相结合、追究责任与改进工作相结合、加强对干部的监督与发挥干部主观能动性相结合，确保问责工作健康发展。
第三条云南省计量测试技术研究院各所、部门正副职负责人不履行或不正确履行职责，造成不良影响和后果的，依照本办法问责。
第四条各所、部门正副职负责人对岗位职责内发生的应该问责行为承担直接责任；各所、部门主要负责人对所管辖部门发生的应该问责行为承担主要领导责任。
第二章问责事项
第五条有下列情形之一的，应当进行问责：
一、有令不行、有禁不止；
二、独断专行、决策失误；
三、滥用职权、违规检测；
四、办事拖拉、推诿扯皮；
五、不求进取、平康无为；
六、欺上瞒下、弄虚作假；
七、态度野蛮、作风粗暴；
八、铺张浪费、攀比享受；
九、暗箱操作、逃避监督；
十、工作不力、处置不当。
第三章问责方式
第六条问责方式：
一、诫勉谈话；
二、取消当年评优评先资格；
三、责令作出书面检查；
四、责令公开道歉；
五、通报批评；
六、调整工作岗位；
七、停职检查；
八、劝其引咎辞职；
九、责令辞职；
十、建议免职。
以上问责方式可以单纯使用或并用。
被问责的情形构成违反党纪、政纪应按相应规定追究纪律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七条根据被问责情形的情节、损害和影响，决定问责方式。
一、情节轻微，损害和影响较小的，对行政负责人采用“诫勉谈话”、“取消当年评优评先资格”、“责令作出书面检查”的方式问责；
二、情节严重，损害和影响较大的，对行政负责人采用“责令公开道歉”、“通报批评”、“调整工作岗位”、“停职检查”的方式问责；
三、情节特别严重，损害和影响重大的，对行政负责人采用“劝其引咎辞职”、“责令辞职”、“建议免职”的方式问责。
第八条有下列情形之一的，应当从重问责：
一、１年内出现２次以上被问责的；
二、在问责过程中，干扰、阻碍、不配合调查的；
三、打击、报复、陷害检举人、控告人、证人及其他有关人员；
四、采取不正当行为，拉拢、收买问责调查人员，影响公正实施问责的。
第九条发现并及时主动纠正错误、未造成重大损害和影响的，可从轻、减轻问责。
第十条有下列情形之一的，可免予问责：
一、因服务对象、客户弄虚作假，致使难以作出正确判断，造成未能正确履行职责的；
二、因适用的法律、法规、规章和有关内部管理制度未作出具体、详细、明确规定或要求，无法认定责任的；
三、因不可抗拒因素难以履行职责的。
第四章问责程序
第十一条通过以下渠道反映有本办法第二章规定情形的：
一、上级机关的指示、批示和通报；
二、院领导以及综合部门在业务工作、纪律检查、政纪监督、法制监督、人事和财务监督检查中发现的问题；
三、服务对象、客户的投诉和举报；
四、人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的意见建议；
五、监督机关及司法机关等提出的意见建议；
六、公民、法人和其他组织的检举、控告；
七、巡视（巡查）、工作检查或工作目标考核中的意见建议；
八、新闻媒体的报道；
九、本院干部、职工反映的突出问题；
十、其他渠道反映的情况。
第十二条经初步核实，如反映的情况存在，由院行政问责等四项制度工作办公室向院行政问责等四项制度工作领导小组提出关于是否启动问责程序的建议。
第十三条由院行政问责等四项制度工作领导小组决定启动问责程序。院行政问责等四项制度工作办公室组成调查组进行调查。
被调查的行政负责人应当配合调查，阻挠或干预调查工作的，调查组可以按照干部任免程序的有关规定，提请暂停其职务。
调查组应当听取被调查的行政负责人的陈述和申辩，并进行核实，如其成立，应当采纳。不得因被调查人申辩而从重问责。
第十四条调查组一般应在20个工作日内完成调查工作，并向院行政问责等四项制度工作领导小组提交书面调查报告，情况复杂的，经过院行政问责等四项制度工作领导小组批准，可延长10个工作日。
调查报告包括问责情形的具体事实、基本结论和问责建议。
第十五条调查终结后，由院行政问责等四项制度工作领导小组作行政问责决定。
第十六条问责决定书应当自作出之日起10个工作日内送达，并告知被问责人享有的权利。
被问责人享有对所问责问题向院行政问责等四项制度工作领导小组进行申辩、申诉的权利。
问责情况应及时告知提出问责批示、建议的有关单位或个人。
第十七条被问责的行政负责人对问责决定不服的，可自收到决定之日起10个工作日内向院行政问责等四项制度工作领导小组提出申诉。申诉期间，问责决定不停止执行。
一、问责认定事实清楚、证据确凿、问责方式适当的，维持原决定。
二、问责认定事实基本清楚，但问责方式不当的，变更原决定。
三、问责认定事实不清楚、证据不确凿的，撤消原决定，并在一定范围内澄清事实、恢复名誉。
1 美国政府问责制———国会问责政府体制
美国是一个立法、行政、司法三权分立相互制衡的总统制国家, 形成了以总统为行政首脑和国家元首的政府体制。美国的国会、总统、联邦法院三者分工协作与相互制约构建了美国独特的政府问责制。如果美国总统及其所代表的政府行政权力过大, 与其同等地位的具有国会、联邦法院会加大对政府的监督。同时, 美国的政府问责制也随着国会、联邦法院对政府监督体系的完善不断优化。以总统为首的联邦政府在制定决策、行使行政权力时要受到国会参众两院的牵制。国会两院行使行政立法权、财政权、调查权和弹劾权是问责美国政府的主要形式。联邦法院因其具有不受政府与国会干预的独立司法权, 具有对美国宪法的最高解释权, 对联邦政府以及各州政府具有司法审查权, 从司法角度对政府进行监督问责。
国会采取多种手段对政府进行问责, 促使政府对做出的行政行为负责。国会对权力的有效行使建立了向纳税人负责的全方位的政府问责体制。一是行使行政立法权为政府问责制定了严格的规范。二是行使财政权使对政府问责更加透明。三是行使调查权为政府问责建立了程式化的“绿色通道”。四是弹劾权的行使为政府问责设立了极具威慑的“最后防线”。
2 英国政府问责制———议会监督内阁的政府问责制
英国是一个实行内阁制的国家, 内阁作为英国的最高行政机关, 对议会负责。为此, 英国建立了责任内阁制下议会监督内阁的政府问责制, 来监督以内阁为中心的政府行政行为。英女王名义上是英国国家元首, 国家最高行政权却掌握在内阁首相手中。内阁政府对内采取集体负责与个人负责相结合的责任方式, 对外由议会问责, 对议会负责并接受议会监督。内阁通过下设内阁部委开展行政工作。
英国议会制度随着历史的发展不断革新, 不断完善优化, 逐步形成今天的议会政府问责职能。英国议会由上、下议院组成。上议院是英国的最高司法机关, 除了有司法权外, 还可以提出议案, 但下议院通过的政府议案只拥有不超过一年的拖延权限, 不拥有否决权。可见, 在英国主要由下议院履行议会职能。由民众选举产生的下议院, 拥有立法权、政府监督问责权、议案“三读”通过权、以及对财政支出的监督权。下议院主要通过下议院下设各种机构来行使其权力。
2.1 质询
议会质询是议员在议会会议期间就政府实施的战略方针政策及管理方式等向政府首脑或相关人员质询并要求答复的活动。英国内阁必须接受议会质询, 并且有义务对议会质询作出答复。质询制度作为问责政府的基本手段, 在内阁政府决策前监督, 对规避风险起重要作用, 同时对决策的完善有一定的补充。
2.2 调查
议会调查是为了更好地行使立法权以及对政府进行监督, 议会组织专门机构对政府机关进行调查某种事实的权力。议会通过各种专门委员会对内阁政府及其工作人员违背纳税人利益的行政行为或违法违纪行为进行审查。由于议会特殊的政府问责地位使议会的调查程序具有司法性, 进而赋予议会调查以公正性。
2.3 信任与不信任投票
议会对政府问责方式中最严厉的形式是信任与不信任投票, 通过投票表决方式对内阁的施政方针或高级官员的行政行为表示信任与否, 它能有效制止政府不当的行政行为。内阁政府执政行为离不开议会的信任, 若内阁政府决策不当、严重违法违纪, 议会下议院有权对内阁政府提出不信任案, 若议案投票通过, 则集体负责制下的内阁政府要总辞职。
以英美国家为代表的西方内阁制和总统制国家行政问责均有独立化的对政府问责主体即议会、国会。问责体制与问责制法律化、程序化, 问责程序与问责路径明确清晰, 借助媒体舆论宣传使公众获得更多的知情权, 将政府问责置于公众监督之下。
3 西方政府问责制度对我国行政问责制的启示
3.1 完善发展人民代表大会的问责职能
人民代表大会是我国的最高权力机关, 政府、检察院、法院由人民代表大会产生, 对人大负责, 受其监督, 政府、检察院、法院执行人民代表大会及其常委会作出的决议决定。必须维护全国人民代表大会作为我国最高权力机关的法律地位, 提高人大政府问责的法制化水平着手, 将人大对政府问责手段法制化, 问责程序法制化, 达到真正的问责监督作用。我国人大可借鉴英美西方国家对政府问责的经验, 设立独立的对政府问责的机构, 定期对政府在此期间的行政绩效进行评估考核, 通过发布对政府评估报告等形式告知公众, 使政府问责规范化, 增强政府问责的权威性与威慑力。
3.2 建立多元政府问责主体
在我国人大是政府问责的主体, 但并不是政府问责的唯一主体。政府问责主体应朝着多元化方向发展, 形成多种政府监督体制, 促使政府提高行政效率, 保证政府决策的准确性, 提高政府的行政效率。我国可以聘请社会机构、民间组织、政党团体等参与政府问责中, 扩大新闻媒体及公众舆论在政府问责中的作用, 通过对政府问责的多元问责主体建设以提高政府执政能力。
3.3 加强政府信息公开
3.4 规范政府问责立法
目前, 我国普遍认为涉及问责制的法律有《党政领导干部辞职暂行规定》、《公共卫生突发条例》、《中华人民共和国公务员法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《人民代表大会常务委员会监督法》。但是对政府问责不够完善。因此, 有必要建立专门针对政府问责的法律———政府问责法, 使政府问责走上法治化轨道, 建立阳光行政、依法行政、绿色行政的政府行政理念。
摘要：我国“行政问责”概念正是在非典发生之后才被正式提出的, 所以多方面尚需不断发展和完善。西方发达国家已经走了较长的历程, 获得了丰硕的成果, 形成了一整套比较完善的运行机制和法律体系, 其中尤以英美颇具代表性。我国可以对其理念加以借鉴, 结合中国自己的国情探索中国特色的行政问责制度。
关键词：行政问责,国会问责,议会质询
参考文献
[1]周亚越.《问责制研究》.中国检察出版社.2006年版15-18.
[2][英]]J-S-密尔:《代议制政府》[M].商务印书馆.1982版95-98.
[3]尤光付.《中外监督制度比较》.商务印书馆.2003.55-57.
20世纪80年代以来, 在全球公共行政改革的浪潮下, 强化政府官员的责任, 建设责任政府, 已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求:公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。2003年“非典”过后, 我国从中央到地方普遍兴起了对政府机关工作人员的问责制度。随着问责制的兴起, 我国学者也对问责制进行了广泛的研究, 问责法律制度成为政治学、行政学、管理学及法学等学界研究的热点和焦点。但是, 对于行政问责制的法律化缺乏系统的研究。没有法律的支撑, 行政问责很难不成为我国政治生活中的一阵风, 只有把行政问责纳入到法制化的轨道中去, 才能够使其成为一项制度, 并长久地发挥作用, 实践中主要是存在以下几个方面的问题:
1. 立法不完善, 缺少系统化的立法体系
目前我国行政问责制的法律缺失表现为:在全国范围内, 问责制仅是中央政策而非法律, 已有的专门问责制只是地方政府规章而非全国性法律, 问责规定中, 问责事由不具体、责任不全面、程序不规范等等[1]。我国问责法律制度主要以行政问责为主, 行政问责制度相对于人大问责、法院问责而言比较直接见效。行政问责的法律依据主要包括《中华人民共和国宪法》、《行政诉讼法》、《中华人民共和国公务员法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例 (试行) 》以及各级政府制定的各种法规、规章、条例等。但就我国行政问责制度建设而言, 存在标准不统一, 法律不健全, 对问责主体、问责客体、问责方式、责任承担方式的规定模糊等问题。从法的形式看, 我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律, 全国尚未有统一的行政问责法律规定, 各个地方规定的内容详略不同, 标准不一, 缺乏科学的行政问责程序等缺陷。我国立法机关的问责制度薄弱, 制度设计不完善, 问责力度不强, 问责效果不好, 未能充分发挥立法机关的监督作用。
2. 司法功能虚化, 法院对行政人员问责不力
我国法院主要通过审理行政案件, 对具体行政行为的合法性进行审查, 来使违法的行政机关承担相应的法律责任。目前我国司法审查的范围较窄, 力度较小, 加上司法机关在同级人民政府中财政不独立, 地位低下, 司法机关发挥的问责作用有限。为数不多的行政问责法律制度并没有得到有效实施。由于我国的政治体制使然, 在法院的审判过程当中, 存在着相关政府部门领导人拒不到庭, 以权压法蔑视法院权威的现象, 法院的判决存在着执行难的问题, 很多的法院判决如同废纸一张, 根本得不到有效的执行。追究相关领导人的责任更是无从谈起。
行政问责制的实施需要信息公开制度等一系列相关制度的配合。虽然我国已经制定了信息公开法, 但这部法律在实施的过程中存在这样或那样的问题, 公民的知情权和参与权并没有得到完全的实现。此外, 我国当前正处于公民社会发展的初期, 公民社会的发展还处于比较低的水平上, 我国的行政问责立法缺少与相关制度的配套, 从而影响了行政问责法律制度的建立和完善。
综合以上分析, 针对我国问责法律制度现状中存在的问题, 为实现责任政府、民主政府、有限政府的目标, 应当重新建构我国的问责法律制度, 着重问责立法、配套制度建设以及具体的问责法律制度本身三个方面进行完善与重构。笔者认为, 建立和完善我国的行政问责法律制度应从以下几个方面进行理论和制度创新:
1.完善行政问责立法, 制定全国统一的行政问责法
任何制度的保障和实施都需要法律的支撑, 作为我国构建法治政府, 有限政府的行政问责制也需要法律的保驾护航。要建立真正的行政问责制并有效地运转, 需要有完善的法律法规作保障。由于当前我国的行政问责立法过于混乱和效率不高, 制定一部适用于全国的行政问责法就变得异常紧迫和必要。只有对行政问责进行全国统一的立法, 才能摆脱现有的问责模式的惯性, 由权力型问责过渡到制度型问责, 进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处, 甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。在立法的过程中, 要对行政问责的问责主体、问责客体、行政责任的界定、问责责任的承担方式等作出具体的规定。要加强行政责任的认定和追究, 要特别注意针对目前我国行政问责立法中对问责主体、问责客体以及问责方式规定不明的状况, 对承担行政责任的各级问责主体作出明确的规定, 既要看到同体行政问责的重要性, 又要看到异体问责在我国政治和社会生活中的合法性和重要性, 全国及地方各级人大作为我国的最高权力机关和法律监督机关对各级政府工作人员具有天然的监督权和问责权, 异体问责是完善我国行政问责立法的重要途径。基于行政性问责的随意性和短期性, 必须实现由行政性问责向程序性问责的转变。行政性问责往往是责任政府运作的开始, 但要使责任政府稳定而有效地运作, 就需要进一步走向程序性问责, 完善责任制度的法律基础, 在制度层面, 完善责任制的各项程序, 通过程序保障在责任面[2]。
2. 强化法院对具体行政行为的司法审查, 加强对行政的规制
司法机关和行政机关作为国家权力运行的两种方式, 各自有着自己的属性和运行规律。由于行政权力的特殊性和天然的扩张性, 行政权力的行使必须接受司法机关的审查。没有法律行政机关就什么都不能做, 要建立完善的行政问责制, 就必须强化司法机关对行政机关的合法性审查。使我国为数不多的行政问责制法律法规能够得以有效实施。要尽可能地把更多的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 使更多的具体行政行为受到司法审查。由于依据目前我国的行政立法, 法院只能对具体行政行为进行合法性审查, 而对抽象行政行为以及具体行政行为的合理性没有审查权, 使很大一部分行政行为逃离了司法的审查, 随之对相关行政部门领导人的责任追究也便成了一句空话。为此, 笔者建议, 要进一步扩大司法审查的范围, 不仅要审查具体行政行为, 而且要把一部分的抽象行政行为纳入到司法审查的范围中去, 不仅要审查具体行政的合法性, 而且要把一部分的涉及合理性的行政行为纳入到司法审查的范围中去, 这是实现实质法治的必然要求。规范各级政府的具体行政行为, 要强化对行政领导人责任追究的立法, 摆脱对行政领导人责任追究的任意化和随意化的责任追究方式。将对行政领导人的责任追究建立在法律的基础之上。
当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事, 而无问责之法, 即存在严重的制度资源稀缺[3]。行政问责制的社会基础是建立和优化行政生态环境。行政生态环境的优化意味着公民意识的增强, 官员自律意识的提高, 控权思想、权责统一意识的普及。欲从根本上推行行政问责制, 保证问责的权威与高效, 需要良好的行政生态环境的支撑。良好的行政生态环境主要包括几个方面的内容:公民社会的初步形成;行政信息的公开;权力监督体系的完善。
政务信息公开是实现问责的重要提条件之一, 是实现问责制的基础性要求。我们一再倡导服务型阳光政府, 其中一个很重要的工作就是加大政府决策信息的透明度以及政务信息公开程度, 要让社会各界拥有知情权[4]。如果没有政务信息的公开, 异体问责是不可能进行的。根据我国最新颁布的《中华人民信息信息公开法》, 我国的信息公开走上了一条法制化的轨道, 我国公民对国家工作人员的监督有了最为有效的法律依据, 但是这部法律要在现实生活中真正有效地实施还需时日。另外, 随着我国信息化进程的加快, 构建我国电子政府的网上平台也是当务之急。
“有权必有责, 用权受监督”是权力有效运行的重要条件, 建立完善的监督体制也是我国推行行政问责制过程中必不可少的一环。“法治社会与非法治社会的区别在于:在非法治社会中, 民众必须守法, 政府可以不守:法在法治社会中, 人民必须守法, 政府更必须守法。公民要守法是一切有法制的社会的共同特征。在法治社会, 政府与公民都必须守法。所以, 是否要求并做到让政府守法, 才是衡量法治社会的一个重要试金石。”[5]只有公共权力的行使者依法办事, 接受法律的监督和约束, 才有法治可言, 只有通过监督法制的完善, 形成整个社会对行政权力运行的有力监督, 才能为行政问责制的法制化、制度化提供坚实的基础。不仅如此, 针对政治生活中的行政问责短期化, 行政问责制的法律设计应该更加注意对问责后官员的监督和控制, 防止行政问责制流于形式。
摘要：行政问责制是我国政治生活中的新生事物, 虽然我国已经建立起了一系列有关行政问责制的法律法规, 但要实现由行政性问责到程序性问责的转变, 还需要完善相关的行政问责立法, 从而构建法制化, 制度化的行政问责制。
关键词：问责制,责任政府,法治
参考文献
[1]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其构建.行政法学研究, 2005, (2) .
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[4]刘奕岑, 何跃.问责制推行中的问题及对策意见.社会科学家, 2005-5.
20世纪70年代末, 新西兰公共部门面临着严重的财政困难, 公共部门服务绩效低、政策部门与执行部门之间的权责划分不明确和政府管理部门角色的交叉混乱, 为了提高公共部门的行政效率, 新西兰致力于政府管理体制重塑、文官制度改革、财政制度改革及社会管理体制改革的四大核心框架下, 把公共部门问责制贯穿在整个改革历程中, 并在公共部门问责制改革中进行一系列创新。
1 新西兰公共部门问责制改革的内容
1.1 分配模式的问责制
新西兰公共部门分配模式的问责制是整个问责制的框架, 为其它类型的问责制提供了一个标准体系模式的参考, 在分配模式的问责制下, 各类型的问责制可根据实际情况, 不断的添加或修改问责的相关要素和内容。这一模式成为新西兰公共部门问责制改革成功的重要前提。分配模式的问责制主要包括四个方面的内容: (1) 公共责任假设, 即提出了在公共问责的发展历程中可能存在的问题, 并根据相应的问题给予相对应的意见。新西兰的问责制改革首先明确了角色分配的相关内容, 提出了问责的核心是假设建立一个拥有一致性原则的系统, 明确组织系统的核心理念。 (2) 要素基础, 即把问责的目标、对象、内容转换为投入、产出与结果三大要素, 在政府管理中引入企业的运作流程模式, 来加强行政管理。 (3) 战略计划, 即部门政府公共部门出于对成本-收益的考虑, 为降低公共行政的成本, 提高服务效率, 公共部门采取了服务外包、融资合作和私有化等方式。在服务外包分配模式中, 政府的责任是确定外包的服务内容、标准、范围, 承包者承接下服务后, 按照协议合同的相关规定, 直接为公众提供服务并对服务结果负责。 (4) 系统化调整, 即设立了督导小组委员会、国家服务委员会和总理内阁, 对问责制中所缺乏绩效评定合同细节指标和缺乏长期政策目标的衔接提出建议, 提出建立“关键结果领域”的指标评价体系, 建议把绩效评估从定量管理向定性管理转移, 更多的从结果考察。
1.2 法制框架下的问责制
新西兰法制框架下的问责制是从法律形式与过程来规范。新西兰司法体系一直以来都保持着较高的独立性, 在国会和众议院共同管理律法, 国会行使立法权和修正权, 众议院形式审批权。国会除了亲自行使此项权力外, 它也可以委托其他如行政会议、政府各部会, 以及地方机关等单位, 代为行使其立法权, 但上述单位不得逾越国会所赋予的立法权限。总理、内阁以及公共部门共同行使行政权, 他们的任务是公共政策制定、起草法案、以及执行法律。新西兰为了保障公共部门权力及责任的行使符合法律法规, 为了维护广大公民的公共利益, 通过加强和完善相关领域的立法监督与控制, 不断推进司法审查, 从律法的角度制定了对公共部门的问责事项。律法主要是对权力、部门、层级三个部分进行监督, 由此促进了公共部门问责的效率与质量。
1.3 产出角度的问责制
新西兰公共部门产出、结果角度的问责制是引进企业化模式的成功范例。在这里的“产出”问责制是指公共部门提供产品和服务, 结果是它们的消费对社会的影响, 从这个角度可以把各部门和人员的责任划分清楚, 部门行政首长负责制定生产和供给方案, 部门生产部长负责选择和提供产品与服务, 部长通过与各部门签订产出合同的方式确定责任关系, 部长只对结果负责。这样有利于公共部门在落实政策时做好事前、事中和事后的责任界定, 解决的相互推诿等问题。新西兰公共部门的公共服务“加工、外包”模式中引入竞争投标机制, 以战略规划框架为基准, 设立重点机构项目负责人, 专门对这个环节进行监督, 使合同问责制更加完善和灵活。
1.4 限制政治问责制
新西兰的限制政治问责制主要是针对公共服务部门、国企、私有化和非政府部门三个核心领域, 主要集中于改善问责与职能方面的不足和加强关键领域的检查与监督。在公共服务部门领域, 政府将公共事务的管理权交给了执行主管, 国家服务委员会与执行主管签订工作绩效合同, 部门官员又与执行主管签订“服务合同”, 这种模式使得许多行政控制被取消, 加大了一定的自由裁量权, 强化了各部门负责人的责任意识, 并形成有效监督形成有效控制。国企私有化领域, 起初在国企的经营里内阁只控制收益方面而不介入或限制其它用于经营的资源, 政府对国企和私企采取公平对, 之后的国企私有化打破了垄断, 降低了行政成本, 提高了效率, 增加了收益。非政府部门作为社会公共部门的一部分, 是开展公益性、互益性活动的非营利民间组织, 问责是政府通过社会管理预算, 与相关组织建立代理关系并签订合同, 以购买的方式实现社会公共服务。
2 新西兰公共部门问责制改革的特征
2.1 系统化框架下的问责制改革
新西兰系统化框架下的问责制改革是在新公共管理框架的基础上, 引入了市场竞争机制, 把企业化的运作模式导入到公共部门的管理与服务中, 最大的特色就是权责明确分工详细, 基于契约前提, 行政部门各司其职, 以提高行政和服务效率, 降低部门行政和服务成本, 增加部门收益。新西兰公共部门系统化框架下的问责制改革突出了合理的分配模式, 从行政管理体制、财政改革、文官制度和社会管理机制几大体系展开, 彼此之间又相互交叉配合, 形成一个条理清晰的公共部门问责框架, 各部分详细的责任内容都可根据实际情况灵活的调整, 没有了传统模式机械式的流程。
2.2 公共部门问责制改革的渐进性
尽管新西兰公共部门问责制改革是激进的, 但实际上也带有较为明显的分阶段逐步扩展的特征。这种特征首先在国有企业改革中体现, 待取得成效后才应用于核心的政府部门。其次是财政改革中通将应计制会计在单个政府部门中进行试点后被逐步引入整个政府中财政制度。由此可以看出这种渐进性的方法是一直贯穿着整个公共部门问责制改革, 逐步体现出新西兰公共部门问责制的战略化布局, 每一项问责都有与之相对应的目标、计划和预期结果等。而且从不同的角度对公共部门问责制进行阶段性的规划, 企业角度体现的是投入、产出、结果的对接, 之后又与公共部门管理与服务结合, 体现了行政责任、政治责任、法律责任和社会责任, 最后达到部门绩效等重要作用。每一阶段的衔接, 都时刻显示出了渐进性。
2.3 公共部门问责制改革的独立性
新西兰的改革是发端于财政改革, 随着财政法案的相继出台, 各项改革也陆续跟进, 公共部门问责制包括在内。新西兰政府并没有直接控制问责制的制定权, 而是与国家服务委员会、议会代表机构、首席执行官和部门执行主管等共同配合与协作。但是各个部门又独立的根据各自的职权范围和职责, 致力于本部门的需要并制定或提交相关的报告, 在相关的律法、程序和规则的前提下, 进行决策和执行, 实现公共部门管理和提高服务的质量。这样的形式有利于明确公共问责的财权事权和划清职责范围, 减少行政政治干预, 保持决策的公平, 利于相互监督与促进, 提高问责制在不同部门之间的问责效能。
2.4 公共部门问责制改革的完整性
新西兰公共部门问责制总的可以划分为三个层次, 即部门问责、政府整体问责和社会公众问责。部门问责是集中于公共部门人员的选拔、培训、聘用和管理上, 如对公务员、国家服务委员会、首席执行官和部门执行主管的权力职责及相关领域的问责, 以加强监管。政府整体问责是突出于行政问责和官员问责, 行政问责是行政权力与行政责任的统一, 始终围绕着管理者的职责、职位和职权而展开, 贯穿于行政活动的全过程, 形成有效的内部约束, 有利于扩大监控的范围、利于及时灵活的信息反馈和节约行政监控成本。社会公众问责是由社会公民个人、报纸、电视和网络作为问责发起者, 关于公共事件 (自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全) 等内容对相关主管部门的问责, 有助于发挥公众对公共部门的行政决策的监督。
3 新西兰改革实践对我国公共部门问责制的启示
新西兰公共部门问责制的改革实践具有一定的创新性, 不仅解决了财政方面的困难, 还改进了政府部门的行政模式, 加强了责任政府的进程, 扩大了公民的参与。我国正处于体制转型阶段, 公共部门问责制也逐步的在各个部门实施, 有必要对西方国家特别是新西兰的改革实践进行借鉴。
3.1 构建科学的系统化问责框架体系, 有效的提高行政效率
新西兰公共部门行政责任管理的高效率, 得益于建立了一个系统的问责体系框架, 为各部门和相关问题提供了一个灵活的模块, 可根据实际情况不断地增加或补充问责的内容, 克服传统的行政机械模式。完善系统化问责的责任性、回应性和有效性的建设, 做好整体性把关。从公共部门权力机关、行政机关、司法、党内和社会等方面, 全面的规范问责制框架体系。
从权力机关来看, 我国国家行政机关要对国家权力机关负责, 国家行政机关首长要对自己机关的全面工作向国家权力机关负政治责任。如果国家权力机关对行政机关的政策、工作不满意, 可以采取质询、罢免等各种责任方式追究行政机关首长的责任。由此可以从两方面来加强对权力机关的问责, 一是建立专门的权力问责督导委员会, 增加权力问责的专责监督人员, 专门对权力机关的行为进行短期、中期和长期的指导和监督;二是提高代表的素质和监督能力, 加强对代表的培训, 以加强其对问责的认识, 并公正的完成自己的任务。
从行政机关来看, 问责主要是围绕政府的行政工作展开的, 是一种内部监督机制, 所以行政机关内部问责主体包括两部分, 一是上级对下级包括党组织系统在内的问责, 实现权力本位向责任本位的转变, 使全能政府向有限政府转型, 将法理与事理结合, 以实现公共服务与管理的效能;二是审计、行政监察部门等监督机构对政府官员的问责, 通过专门的审计技术, 对政府财政的收付转全程监督, 并做好相关方面的问责事项, 行政监察部门主要是与纪委共同协作, 从行政纪律方面进行问责, 有利于督促政府行政人员依法履行职责, 完善和改进各项管理制度、管理方式, 提高行政效率和服务质量, 为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制做出应有的贡献。
从社会问责来看, 主要突出的是公民和舆论问责。公民作为社会生活中重要组成部分, 作为权力的让渡者, 将公共权力委托给政府, 政府就要对公众负责。政府部门在公共服务中, 要保障公权行使的合法有效, 不能侵犯公众的私权。为了达到有效的监督公权力的行使, 公众就需要提高参与意识, 主动的承担公民的监督责任, 通过各种合法途径表达公众的意愿, 促进政府服务的质量水平的提高。舆论监督是现代社会最普遍和便利的意愿表达渠道, 使人们可以自由的表达出对各种问题的看法, 如实的反应很多社会问题, 有利于促进信息的整合, 从而对政府行政等进行有力的监督, 对公共部门的很多政治经济决策给以参考和借鉴, 有利于创新问责的途径, 保障社会公平。
3.2 建立长效监督机制, 以促进公共部门的健康发展
新西兰公共部门问责制有效实现还依赖于建立了完善的监督机制。对政府的监督机制可以从四个方面着手:第一, 立法监督。即政府应自觉接受人大监督和政协的民主监督。对不完善的法律制度要根据改革和形势的发展不断补充和细化, 对没有的规制则要在充分调查研究的基础上逐项建立起来。无论是补充、完善, 还是建立新的规制, 重要的一点是要注意法律制度的可操作性, 只有可操作才能真正发挥规制的实际效力。第二, 司法监督。是指政府应该接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督。研究建立科学合理的问责程序, 以提高问责的效率和准确性, 避免问责中出现错误或偏差, 保障需要问责的行为都能得到合理的处理。第三, 备案监督。即加强对规章和规范性文件的监督。在公共部门的运行管理中, 需要加强责任规章和规范性文件的制定、执行和学习, 做好相关知识的教育培训, 并以书面或其它形式建档, 以此作为问责时的依据, 这样有利于监督和保护行政人员和公务人员的合法权利, 惩罚其违规行为。第四, 社会监督。推行公民有序政治参与, 高度重视新闻舆论监督, 对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实, 并依法及时做出处理。除此以外, 还应加强推动第三部门对公共部门的监督力度, 从而实现公共部门管理与服务的公平透明, 保障权力行使的合法合理, 使公众利益能真正的实现。
从新西兰公共部门问责制的成功可以看出, 完善的配套制度在公共管理与服务领域有着重要的作用。所以我国可从以下方面加强和完善配套制度: (1) 推进公共部门信息公开透明化。通过信息公布制度, 加大政府行政决策的透明度, 规范官员的行政行为, 提高公务员的服务意识, 改善公众对政府的反叛观念, 有利于重塑政府形象, 树立政府诚信。推进公共部门信息公开透明化能有效的与问责制配合, 提升了问责的理据说服力。 (2) 完善救济和赔偿制度。在公共部门问责的过程中出现偏差或失误时, 可以有效的给被问责的对象予陈述和申辩的权力, 维护其合法权益, 同时对公共部门行政人员因其行为违法或不当造成的影响给予公众的赔偿保障, 实现公共部门赔偿责任制度。 (3) 将绩效评估与公共部门问责结合。完善绩效评估体系, 通过绩效来反映政府责任, 以此来纠察无效的公共管理与服务, 实现问责的有效性。设立独立的政策研究机构, 从事专业化的分工协作, 对公众需求做出信息资源的收集整理, 对公共部门提出政策建议和方案, 起到一个中介传达的作用, 有利于平衡供给与需求。
3.4 强化责任落实机制, 充分发挥问责效能
推进公共部门问责制, 充分发挥问责效能, 就需要强化责任落实机制。在系统化的问责细则、问责的程序和问责的标准下, 切实的落实问责机制, 而不是停留于形式化的怪圈里。在明确的问责机制下, 有利于公共部门和公众判定自己的行为责任, 认清所该承担的后果。强化责任落实机制, 还有利于伦理道德的建设, 这样可以使公共部门及人员和公众提高责任感或道德水平, 增强道德自律意识, 比如在公共部门行政人员的选拔、培训和考核中, 道德评价起到积极的促进作用, 从而形成了良好的问责氛围。
责任落实大体有两种基本方式:一是自我责任的落实, 即责任者主动承担责任, 当公共部门在公共行政或公共服务领域中, 相关的人员应做好本职工作, 遵守有关规定, 按照一定的工作指南和程序完成任务, 当因个人失误造成工作的延误等问题, 就需要根据有关问责规定, 进行对个人的问责, 问责的形式可以是自觉检讨、道歉、请求辞职等;二是组织责任落实, 即在公共部门的管理与服务工作中, 以小组的模式而展开工作, 每个小组根据各自的情况而完成与之相配的任务, 在工作中做到公平公正原则, 若违反以上原则, 组织将据所发生的问题或事件的情节轻重, 规定具体的问责档次, 如责令做出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调离工作岗位、停职、责令辞职、免职或罢免职务等问责。这样的方式有助于加强个人或组织价值观、道德观的统一, 是落实责任的强力催化剂。
参考文献
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关键词：问责制；会计监督；社会监督；内部监督
最近几年，违法和不当行为在国家机关及其公务员队伍中不时发生，并且随着社会的快速发展，违法方式和手段也变得更加隐蔽和多样，虽然我国各级政府不断地研究和制定问责制的落实，而且经过不懈的努力，还是取得了一些可喜的成就的，但是依然存在着一定的问题。问题主要集中在两大方面：首先，当前法律的滞后性，其主要表现为，法律缺乏其该具有的权威性；各项法律规定不一，其相关规定不一致；由于太笼统，法律规范缺少可操作性。其次，在实践的过程中，也有诸多问题：职责权限的模糊不清，缺乏必要的透明度；问责的结果大相径庭，对于同一种违法行为判决、处罚轻重不一。这些都严重地侵犯了国家的经济利益及政治利益，并且在一定的程度上，纵容了国家机关和公务人员的违法犯罪行为。当启动问责行为时，也找不到有效的法律救济途径。
一、国家监督中存在的问题及其对策
国家监督是一种外部的监督，主要指财政、审计、税务、人民银行等有关部门依据法律、行政法规的相关规定和部门的职责权限，对有关单位的会计行为和会计资料所进行的监督检查，这是我国会计监督体系的主导。依据相关法律，国家赋予财政部门监督会计工作和对其行政处罚的权利。一是要把监督工作贯穿于财政收支分配管理体系的全过程，建立有效的跟踪反馈机制，进而把握监督主动权。二是要切实加强对会计工作的管理，建立健全的记账规则、核算手段等基础管理制度，从以前的突击性监督检查转变为日常监督管理上来。三是要把加强监管与帮助企事业单位管理紧密结合，让服务处于监督之中。四是要完善法规，严格执法，严肃查处弄虚作假行为，把处理事务与处理责任人结合起来，彻底追究责任人责任，彻底改变过去执法中，对违法违纪部门的对事不对人，只要违法单位交钱了事，责任人便可以安然无恙，违法问题屡查屡犯的现象。
二、社会监督中存在的问题及对策
社会监督是指，从政治权力外部由社会公众对其政治权力进行的自上而下的监督，是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，它是我国反腐倡廉，防止权力滥用的可靠保证。由于它的监督的性质是外在监督，加之，我国建立社会主义国家的时间不长，政治民主化程度不高，从而，社会监督在实践中常常存在一些问题，如存在着被忽视、轻视甚至压制的倾向，导致社会监督的功能并没能充分地发挥出来，出现了虚监、弱监、甚至是失监的现象。
要使社会监督机制得到完善，最重要的是要让注册会计师充分发挥作用。应逐步的把注册会计师审计制度推行开来。必须严格依照法律认真落实注册会计师审计制度，把对行政权力不公的垄断保护变成对政策及法律上的扶持帮助。以会计师事务所和注册会计师为主，建立完善的社会监督评价体系。在注册会计师队伍中加强自身建设，提高他们的职业道德，风险意识，业务水平，重视他们的执业质量，从而向企业提供高水平、高质量的服务，进而在社会上树立起使外行人信赖，内行人尊重的公众形象。与相关执法机关一起齐心协力，严格执法，努力做好会计监督的工作。
三、内部监督中存在的问题及对策
加强单位内部会计监督是指建立完善的内部控制制度。内部控制，是在一个单位里，为了安全和完整地保护财产不受损失，确保真实可靠的会计信息，使工作效率和质量得到提高，经营方针能够落实和经营目标得以实现，从而顺利有效的组织、制约、考核和调节经济活动的总称。内部控制职能要想成为管理的内在需求，其取决于两点：一个是会计信息是否被企业的决策真正依赖，另一个是企业是否能通过提供企业真实的会计信息来取信于社会。不过，人都有惰性，任何层次的监督人也有可能偷懒，怎样才能使会计人员积极有效地运用监督权呢？当调剂会计监督系统时，应按照互相牵制的原则设置会计岗位，有效运用内部控制制度达到防止个别的会计工作人员有离轨行为。此外，企业经营者对会计人员应该进行有效的监督，在物质方面给予奖励或者通过提升来提高他们的监督积极性。
作为会计机构和会计人员，当单位内部会计监督时需要遵守相应职权主要有以下几点：（1）对于违反相关法律和会计制度规定的一些会计事项，有权拒绝办理或依据职权规定给以纠正；（2）发现会计账簿的记录与实际不相符时，按照相关规定自行处理；如果无权处理，则应立即向单位负责人报告，请求查明原因，作出相应的处理。同时要进一步加强完善我国商业银行的内控机制，建立内控稽核评价制度；（3）积极完善内控设施，建立起高效的金融管理信息系统，利用计算机这一有效工具，实现全程自动化，达到信息资源共享目的。（4）制定明确的问责制度，在各个层级、内部外部的会计监督都能形成互相监督、制约的一个机制。要经常性的进行会计检查，这不仅是在检查被查单位，而且是在检查上一次的检查组。如果在上一次检查过程中有问题没有报告，而在本次查出来的，则一并追究上一次检查组的监督失查责任，通过这样，可以使所有的机构和会计人员，其中也包括检查组的成员，都会怀着深深的敬畏之心，高度的责任心，自觉的学习之心投入到检查中，从而使自己的工作能力和业务水平得到很大提高，每一个人都会用心用力的去做好会计和会计监督工作。
参考文献：
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关键词：行政；行政问责制；法律制度
收稿日期：２０１０－０８－１６
作者简介：张雅光（１９６２—），女，吉林长春人，吉林省委党校（吉林省行政学院）副编审，研究方向为经济法。
一、我国行政问责法律制度的践行
行政问责制作为公共行政领域的一种有效治理方式，具有一定的国际性和普遍性，发达国家建立和实施行政问责制度的很多比较成熟和完备的做法和经验模式可供我国参考、借鉴。例如：英国是议会内阁制国家的创立者，开启了议会监督的先河，议会对政府的种种监督与制约对后世产生了深远的影响，对我国完善人民代表大会对行政机关的监督起着有益的参考作用。英国的质询、弹劾、不信任投票及调查制度等，规定得较为详细、具体，程序严格，具有很强的可操作性，包括议会权威地位的确立、专门的委员会设置、专门的人员配备、完备的程序（尤其是调查程序与司法程序相似）等，都对完善我国人民代表大会的相关制度有启发。再如，美国的司法审查制度对于完善我国行政诉讼制度具有重要的借鉴意义，包括扩大我国的行政诉讼受案范围，把抽象行政行为纳入司法审查范围；实行司法体系改革，确保法院及法官独立、公正地审理案件；确立违宪审查制度，保证对行政机关及其工作人员进行有力的监督等。
“执行力是政府工作的生命力”。改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，这是与党和国家路线方针、政策措施的有效贯彻执行，政府执行力不断提升分不开的。而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。 ２００４ 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”温家宝总理多次强调：“权力就是责任，有权必须尽责。各级政府及其部门要认真履行各自的职责，违法和不当行使权力，或者行政不作为，都要依法承担相应的责任。”“要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”
我国正处于全面建设小康社会的关键时期，构建责任政府对于深化行政体制改革和推进政治文明建设都具有积极的意义，而推行行政问责制是建立责任政府和增强公务员责任感的关键举措和必然选择。
二、我国实施行政问责制的障碍
良好的初衷并不必然意味着改革的成功。任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，行政问责制在实施中也引发了许多亟待解决的难题。
（一）职责、权限和责任混乱
由于历史的原因 ，我国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉，责任划分模糊，一直是行政管理中的一大难题。由于缺乏科学的职位分类制度，政务类和业务类的公务员职责不甚清楚，导致责任虚置或责任无法追究。表现为：中央政府与地方政府职责和权限范围的模糊性、部门职责和权限范围的模糊性、公务员的职位分类体系不清，导致政府官员和一般公务员职责权限规定不明等。其结果是党政官员之间该问谁的责任、不同层级的官员该问谁的责任及不同部门之间该问谁的责任并不明确，以至于出现“真空地带”，问责也就无从谈起。
（二）行政问责文化滞后
从一些地方政府和国务院各部委颁布的引咎辞职规定来看，大多强调追究行政首长的责任，这和我国宪法和法律中所规定的首长负责制是相吻合的。但是，在现实生活中，我们已经习惯于实行集体负责制，如果让某一个政府官员单独承担责任，似乎都令人感到突兀。简单地说，我国还缺乏实行问责制度的文化氛围和社会基础。有人认为，中国的官场没有“责任问责”的习惯，中国的官员没有“责任问责”的心理准备，中国的社会没有“责任问责”的氛围，包括文人在内的老百姓没有“责任问责”的勇气。究其原因在于：“官本位”观念根深蒂固、责任意识缺失、道德自律弱化和民主法治意识淡薄。目前，有些地方选举人大代表的选民厌选情绪日渐浓厚。投票时随心所欲，随大流，搞恶作剧，或者对贿选熟视无睹。人们对贪官污吏的容忍和羡慕乃至生活中对社会不公的逆来顺受已经到了让人吃惊的地步。如此的国民心态和政治素质又怎能对官员进行问责？
（三）行政问责配套制度缺失
问责制的实施虽然有了一个良好的开端，但与现行的行政体制和干部人事制度不兼容的地方还很多，实施问责制的良好制度环境还没有形成。制度学派代表人物诺思认为，政府是新制度的供给者。在我国市场多元化导向的制度变迁进程中，用与时俱进的制度创新来实施对政府行为和公共生活的规范调控。制度创新不足表现为：监督问责制度虚置、信息公开机制、行政问责法律、绩效评估机制和责任主体救济制度等还不够完善。在行政问责制方面，许多必要和重要的制度还没有真正建立起来，制度创新不足已成为造成政府部门和官员责任感不强和对之责任追究乏力的重要根源。
三、 完善我国行政问责制的路径
行政问责制是中国政治体制改革的新亮点，其成功与否取决于一系列因素，也需要一系列相关的配套制度。美国行政伦理学教授特里·库伯认为，维持公共组织中负责任行为主要可以通过两种途径——外部控制和内部控制，即制度建设和伦理建设。所以，建立科学健全的行政问责制，需要突破很多现有制度。真正的问责制，除了来自于制度的具体规定外，还来自于民众和舆论的“软”压力，来自于官员的道德自觉，其中，行政问责文化建设尤为重要。从长远来看，我国行政问责制应从以下几个方面进行规划建设：
（一）在意识观念上，要增强政府官员的责任意识和政治道德意识
这就要求在制度设计上，要让选择在政府部门工作的官员，在到政府部门工作前就形成“以民为本，执政为民”的责任意识，摒弃政府官员职业统治感和优越感的权力支配意识，树立新的政府职能意识，增强责任感和荣誉感。同时，各级官员要转变观念，不仅要求自己“正确地做事”，即不做法律禁止的事，而且还要意识到“做正确的事”，即去做促进社会发展或更好的事情，逐步提高公共管理和服务水平，真正履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的诺言。
（二）重塑中国行政问责文化
社会中的每一个成员都是在一定的文化环境下成长起来的，他们之间的一切相互行为、相互关系都不能独立于特定的文化环境而存在。实践证明，文化已渗透到社会的各个领域，包括行政领域。行政问责文化是行政问责制的灵魂。行政问责制的核心在于问责，而问责的落实则有赖于在整个社会中形成一种“问责文化”的氛围。行政问责文化主要包括以下几个方面：以民为本、强调权责一致；对人民负责、强调民众参与；积极履行责任和严格追究责任相结合。
通过重塑行政问责文化把与问责制有关的特定的价值观念和行为规范传输给政府及其行政人员，并通过社会舆论等对其行为予以制约。文化作为柔性机制与刚性机制往往相互补充、相得益彰。如果整个社会缺少行政问责文化这一柔性机制，行政问责制就会因缺少观念支持而无法充分发挥其作用。行政问责文化对于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责制度的“盲区”等具有重要作用。当然，培养行政问责文化必须消除三大障碍，即必须重新审视权与法的关系，消除权大于法的障碍；重新审视权与民的关系，消除权力只对上级负责的障碍；重新审视权与责的关系，消除只热衷于权力而漠视责任的障碍。行政问责文化的确立为行政问责制提供了广泛而深厚的社会底蕴。
（三）构建中国行政问责法
道德仅能起到一种无强制力约束的作用，因此，仅靠道德来约束各级行政人员是不够的。对于责任伦理思想，维兰德曾指出，由于其缺乏像法律那样的制裁机构，因而责任伦理学家常讲的“要为未来和历史负责”是在说大话，难以具体实施和发挥作用。因此仅靠加强行政问责文化的培育已经不能解决问题，必须提高到法律的高度来给其以强制力的支持，使得责任主体从被动走向自觉。为了使行政问责制成为一种“真问”、“真责”的长效机制，建议在整合现有的法律、法规和条例中有关公务员权责事项的基础上，创设专门的行政问责法规。以法律的方式规定何种官员所负何责、谁来问责、何人以何种程序判定官员失责、失职官员当受何种处分。使问责制法律化、制度化，真正使“问责”有“制”可问、有章可循，唯此，问责制才可能是有意义的制度建设。
（四）健全和强化异体问责机制
行政问责是同体问责和异体问责的双重结合。同体问责是来自政府内部的问责。异体问责包括人大代表对政府的问责，政协和各民主党派对政府的问责，司法机关对政府的问责，新闻媒体对政府的问责。行政问责制在我国还处于初创阶段，且以同体问责为主，在实践中难免存在问题和不足，主要是异体问责力度不够，甚至经常处于“话语缺失”状态。
从行政问责制的长远发展来看，行政问责要想更好地发挥作用，促进责任政府的建立，必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展，即异体问责。值得注意的是，上述的异体问责途径并不是单独起作用的，而是需要这些异体问责主体相互之间以及与同体问责主体之间构成一个有机交错的网络，以此来规范政府及其行政人员的行为方向和管理模式。
（五）在制度建设上，要使问责制程序化、制度化
目前，倡导责任政府关键不在于提出口号与原则，而在于建立健全制度和程序，以法律或条例的方式规定何种官员所负何责，谁来问责，何人以何种程序来判定官员失责，失责官员当受何种处分。具备了这些程序的问责制才可能是一种有意义的制度建设。其具体制度措施包括：⑴建立信息公布制度。人大应尽快制定《信息公开法》，并给予媒体一定的报道权以及扩大公众的知情权，使政府信息和官员工作合理公开，信息透明，使公众有权利问责，只有这样，才能把政府和政府官员置于公众监督问责之下。⑵扩大质询权。我国现行法律对质询权的规定很不完善。例如：全国人大组织法只规定了在全国人民代表大会和常委会会议期间，一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面形式提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，而没有规定对这些部门负责人的质询权，所以，应扩大质询对象。⑶限制官员的自由裁量权。要适当限制官员的自由裁量权，使他们强烈意识到手中的权力与责任同重，要为失职腐败行为付出代价。⑷建立和完善引咎辞职制度。让政府和公务员对自己的行为负责，防止权力滥用。实行问责制，不仅意味着出了事官员要引咎辞职，而且还意味着对那些平平庸庸、人民不满意的官员，也要责令其辞职甚至免职，真正整肃吏治，落实执政为民，权为民用的理念。⑸规范权、责、利之间的关系。问责制制度化中重要的一项就是保证“权责对等”，明确权利和责任挂钩，要细化标准，增强可操作性，形成刚性的制约机制。⑹加强责任追究机制。一是要完善责任监督机制，包括政府内和政府外的、自上而下的和自下而上的各种监督，政务公开；二是要严肃法纪，对于政府官员的任何失职行为都应依法给予处罚，决不能姑息。建立一套制度化的官员问责制不但会使公众对官员的行为有某种预期，而且也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预期，这种预期会促使官员更努力奋进。
实行行政问责制，需要许多配套制度。加强信息公开和促进政务透明；明确职责划分和严格权责对等；完善政府行为绩效评估机制；健全行政问责救济制度等都是行政问责制所必须的一系列配套制度。建立起这些刚性制度，才能使行政问责落到实处。
总之，研究世界各国的行政问责制度及其长效机制，结合我国的现状，制定相应的适合我国现状的行政问责制度，对于加强我国的法治建设，更好地约束政府及其工作人员的行为，切实保障公民的个人利益，无疑具有重大的意义。
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（责任编辑：徐虹）
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