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1、第四章 地方政府的层级条块结构兼谈“省管县”改革本节课要解决的问题1、我国地方政府层级改革的必要性与可行性分析2、我国地方政府机构改革与机构精简之辨3、我国地方政府条块结构的改革方向？一、地方政府结构的概念地方政府结构：是以一定的具有权威性的制度所规定的地方政府组织形式及关系模式。纵向：层级结构纵横交错：条块结构二、地方政府的层级结构（一）概述1、层级结构的概念： 指各政府单位在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合形成的结构。上下隶属关系包括三种：（1）行政上的领导关系：地方政府由中央或上级政府任命产生，服从其指导，对其负责，其隶属关系表现为上下之间的领导与被领导，指导与被指导的关系。（2
2、）法律上的监督关系：较高层级的政府，依据宪法和法律的授权，对低一级政府行使法律监督。（3）地域上的包含关系：一个较高的地方政府的辖域，包含了几个较低地方政府的辖域。2、层级的分类：（1）正式层级：由一级地方政府形成的层级。（2）非正式层级（准层级）：由一级地方政府的派出机关在固定区域内代表派出它的地方政府执行一种或多种职责时形成的层级。构成准层级的两种情况：A、由承担多各项管理职能的行政分治单位构成。（行政公署）B、由专门承担某一项、两项职能的单位，一般为监察单位构成。不同国家地方政府的层级比较国名国家结构层级面积（万平方公里）人口（万人）日本单一制237.7812685菲律宾单一制329.9
3、47530土耳其单一制477.956550泰国单一制451.316240越南单一制332.967632比利时单一制33.051021法国单一制355.166040意大利单一制330.135789国名国家结构层级面积（万平方公里）人口（万人）英国单一制324.415950挪威单一制238.54448丹麦单一制24.31 523 芬兰单一制233.81518西班牙单一制350.594020阿根廷联邦制3278.003700德国联邦制335.7080220美国联邦制3937.2628300奥地利联邦制38.38809印度联邦制4297.47100000(三)层级体制的形成1、一个国家的层级与国家规模
4、（面积与人口）相关。通常国家规模越大，其地方政府层级就越多；国家规模较小，则其地方政府的层级就较少。在单一制的中央集权国家中，情况尤其如此。2、一国的层级结构与其国家结构形式相关。3、一国社会发达程度，经济技术水平、自然地理环境等因素，也会对一个国家的层级结构产生一定的影响。一个国家地方政府层级的多少应视实际需要而定，只要适合该国国情，层级的多少并不重要。层级数量与管理幅度的关系：政府层级与管理幅度成反比，幅度越宽，层级越少；幅度越窄，层级越多。层级数量与行政效率的关系：从理论上讲，层级数量与行政效率并不存在直接的必然联系。（四）我国地方政府的层级结构1、我国地方政府层级体制的特点：（1）行政
5、层级的多样化。我国地方政府层级存在着各种体制。一级制：香港、澳门特别行政区，其下未设下级政府。二级制：直辖市市辖区如：上海市黄浦区；北京市东城区三级制：省（直辖市）县级市、县、自治县（市辖区）乡、镇如：北京市昌平区乡、镇；海南省澄迈县乡、镇准四级制：贵州省铜仁地区印江土家族苗族自治县乡、镇；内蒙古自治区兴安盟兴泉县乡、镇。广东省广州市越秀区东风街道办事处四级制：省（自治区）地级市（自治州）县（自治县、市辖区、县级市）乡、镇如：广东省广州市白云区太和镇 广西壮族自治区桂林市阳朔县乡、镇我国政府层级体现是省地县乡四级与准四级制并存，四级制占90%。2、行政层级的多变性从1949年至今，我国地方行政
6、层次经历过五次大的变化。（1）1952年，我国地方政府层级有4个正式层次和1个准层次：大行政区省、行署区县-乡。在县、乡之间的区，曾一度成为一级行政单位。省、县之间存在有专区一级准层次。 （2）1953-1954年，有3个正式层次和2个准层次。大区成为中央行政分治区，省为最高行政单位，其下为县、县下为乡。专区及区同前一时期一样，是政府派出机关的辖区，为一级行政分治区。（3）1955-1966年，以3个正式层次和1个准层次为主，少部分地区为4个正式层次。大区撤销，地方政府层次分两大类：省、自治区县、自治县乡；省、自治区自治州县、自治县乡。专区和区这种两个准层次依然存在，市辖区和不设区的市，下面还
7、有街道办事处这个准层次。（4）1967-1978年，普遍为4个层次。地区革委会的成立，事实上形成省、自治区地区、自治州县、自治县人民公社的体制。（5）1979年以后，4个层次与准四个层次并存。3、准层次的增多。大区、专区、街道办事处。（五）我国地方层级结构改革方向：少层次、宽幅度1、改革的必要性：（1）从国际上来看，少层级是地方政府层次划分的大趋势。少层级是当今世界大多数国家地方政府层级的共性。而且，减少层次是各国政府层级改革的大趋势。如日本在1926年撤销郡级建制，印度在1977年取消村级建制等等。鉴于此，我国地方政府层级显得过于繁杂，需要简化。各国行政层级统计层级无层级一级两级三级四级以上
8、数量1032606821比例5.2%16.8%31.4%35.6%11.0%（2）从中国历史来看，少层级的年代居多。自从秦朝产生行政区划制度，到民国末期的两千一百年时间里，中国大多实行的是郡县制。郡县制将全国分成有层级的行政区划，并定期向各级派出官员进行治理。其中，县级是最为稳定的一级，其它层级在两千一百年的历程中曾有过十分复杂的变化，名称也多种多样。为研究方便，很多研究者根据管理层次，将行政区划层级大致分为三级，即县级政区、统县政区、高层政区，我国大多数朝代是县级统县两级制(如秦、汉、唐初、元)或县级统县高层三级制(如魏晋南北朝、隋初、宋、明)，也有少数年代是多于这三级的多级制(如清朝)。此
9、外，我国历史上还出现过虚级，如唐后期的方镇、北宋的路、民国时期的行政专员督察公署等等。根据秦至民末两千一百年的统计，我国各种级次划分所占的年份中，以二级制和三级制居多。中国历年行政层级数统计层级二级虚三级实三级三、四级并存四级以上年数290610600276350比例136287282130165（3）层级过多的弊端：A、我国由于政府层级过多、职能转变滞后以及部门利益等因素的影响，造成大量的地方政府职责模糊和交叉、财权和事权不协调的现象。B、层级过多使各级间信息传递受阻、效率降低。C、层级过多造成省以下财政体制差异过大，也容易造成财政截流，增加政府运行成本。地级市的定位及其演变1949新中国成
10、立后，当时的地方政府管理体制是“行政大区省地区县”1954年第一届全国人民代表大会召开后，“省地区县乡”地方政府管理体制开始形成，但是，宪法划分的行政层级为中央、省、县、乡四级，地区并没有合法性的地位，只是派出机构1975年宪法取消省派出机关的设置，在省和县之间设置地区人民代表大会和革命委员会，作为一级地方政权机关1978年宪法又决定“地区”不再作为一级行政区域，而是省政府的派出机关改革开放以后，在中央和国务院关于充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用的思路推动下，1983年起，在经济发达的地区实行地市合并，推行“市管县”管理体制，将某一地区的行政公署改为地级市政府，或与当地的市场政府合并成为
11、地级市政府，有地级市政府统一领导原行政公署领导的各县，“逐渐成为一级地方政府”。小结：地级市是由一级政府所管辖的以及行政区域，而地区则不是一级行政区域，地区行政公署是省、自治区政府的派出机关。从市辖区的构成看，由于中国绝大部分的市都是城乡合治的市，市的辖域大，而所在城市面积很小，所以，地级市并不等同于城市。地级市人民政府作为一级政府组织，地级市政府的产生和组成与省政府基本一样，其职能部门也基本与省政府对应。地级市人大代表大会和本级市人大常委会实行权力机关职能2、改革的设想（1）简化层级最为可行的方法是撤销地级市，由省直接管县。作为派出机构的地级市的建制曾经起到积极作用：A，出于现实管理的需要，
12、一个省级政府通常下辖七八十个甚至上百个县级政府，在现有的政治体制下，很难由省对县进行直接管理，需要两者之间有一个中间层级的地方政府；B，从历史传统看，在明清两代600多年的时间里，省县之间一直存在一级政府（府或州）。帝制结束后，采用的省县两级体制，不得不采用设置省政府分支机构专区行政公署 C，20世纪80年代，市管县体制通过“地市合并”、“地改市”在全国迅速发展，一个重要的原因就是它满足省县间设置一层地方政府的需要，最终演变成现在的省、地、县、乡四级体制D，市管县体制的形成，是出于中国城市带动农村经济发展的需要，是中国城乡经济一体化历史进程的产物，是改革开放以来的中国地方政府的一种管理方式。地
13、市合并、地改市：指撤销地区行政公署，将其同所在的地级市政府合并；或者撤销地区行政公署，并将辖区内的某个县级市（通常为地区行政公署所在的县级市）升为地级市后，再与之合并，并由该地级市管辖地区原辖的各县。市管县：指“以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制”。（朱光磊：当代中国政府过程）市管县一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又将派出机关行政公署转变为省和县之间的一级政权。为什么要实行“市管县”体制？中国长期实行地、市分治的行政体制，市管城市，地区管农村，因而在经济上形成相应的城乡二元经济结构，造成城乡隔离。为了解决不同层次行政区划之间分割而压制城市经济活动
14、等问题，并且以城市为重心经济发展战略指导下，在1981年全国人大五届四次会议的政府工作报告中，中国首次提出了“以大城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”的要求，在此基础上，中共中央（1982）51号文件发出了实行“市管县体制”的通知。此后，市管县体制发展迅速。这种体制的形成，经历了从方便城市经济发展与经济管理，到简化城乡双轨的行政管理体制而使城乡经济一体化和行政一体化两个过程同步进行。“市管县”体制，具有相当的历史合理性，其初衷就是为了充分发展中心城市的作用，以城市带动农村，促进城市与农村的协调发展。从这一体制的实施看，确实使中心城市依据其相对发达的工业力量，带动了周边的县域经济的
15、迅速发展，缓解了省政府管理幅度过大的问题，适应了中国改革开放初期的发展需要。有些地方甚至出现县域经济发展速度、发展水平和经济实力超过地级市的现象。市管县把具有广大农村地域的县划归城市统一领导，解决城乡分割问题，使城乡分治走向城乡合治；通过放权开展地区分工的横向经济合作，考虑原有县的特色和内在经济联系，建立开放性经济网络、解决条块分割的问题，尽量促使城市行政区与城市经济区保持一致。市管县在一定程度上促进了区域市场的统一和规模经济的形成，推动了城市化的发展，也解决了中国长期以来地、市之间的虚、实不对等的尴尬局面。市管县体制在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补和联合，有助于农村的城市化，在地
16、方行政体制发展上，加强了省、市、县之间联系地级市发展的弊病：A、地级市确立之初的选择具有随意性。 B、人为在区域城市间形成地、县两级造成城市间不公平竞争。使县与市的关系由平行变成隶属，分属上下两个不同的层级。 C、部分地级市带来的效益小于其成本。加大周边县级政府发展的成本，成为阻碍县级政府发展的新“婆婆” D、造成行政区域与经济区域不统一。中心城市往往只考虑自身利益和发展，较少照顾到整个县级政府本身发展的需要。 E、地级市所在地固定，缺乏灵活性，无法承担县级政府本身发展的需求F、辖县市政府职权的扩大与独立性明显加强，对省政府的利益和管理权形成挑战，改变了省、市、县乃至乡镇的原有权力结构和利益格
17、局。小结：对地级市建制的批评集中于：导致政府层级增加，机构臃肿，公务员队伍扩大；“小马拉大车”现象严重，有碍于县域经济的发展。从而提出“省管县”体制对“市管县”到“省管县”体制转变的反思1、确实存在中心地级市带动周边县经济不足的现实，因而，不能搞一刀切的“市管县”的管理体制；2、“市管县”的体制运行的客观结果并不都很糟糕。能起到中心城市的带动作用的仍应该保留，苏州市就是一个很成功的例子。（苏州原辖六县：张家港、常熟、昆山、吴江、吴县、太仓 ，2000年撤吴县为市属吴中区和相成区）3、在条件成熟的县可以实行“省管县”体制，如金华市所辖的义乌（小商品城）和永康（五金家电城）两个县级市。“省管县”体
18、制也不能搞一刀切去推行4、“省管县”体制全面推开预期效果也并不就很理想5、是增加还是减少行政层级并不是改革的关键，而是发挥多样化层级设置的优点，都不能搞一刀切对“省管县”体制的反思：1、县政府更大的独立性是否会导致新的“小而全”？2、“小而全”的县越来越多，必然带来资源浪费，而不是降低成本3、县级政府相对于地级市政府，县政府毕竟具有资源有限和公共服务能力不足的局限性4、对于有条件实行统筹兼顾、协调发展的区域，人为化整为零、或者增加独立山头，其效果是好是坏，很难定论。5、对于一个大国而言，省又如何直接管理过多的县？重新设置省的建制吗？行政区划重新洗牌的大调整是否适当？2、撤销地级政府则应相应增加
19、省级政府数目。层级数目与管理幅度呈负相关关系，撤销地级政府势必加重省级政府的担子。目前，我国平均每省管辖10.7个地级市，每个地级市管辖8.6个县级市，与国外相比管理幅度显得过小。若取消地级市，则相当于每省管辖近百个县，管理幅度又显得过大。因此，较为可行的办法是在撤销地级政府的基础上增加省级政府的数目，形成少层级、宽幅度的模式。时下较为流行扁平化结构的说法，也就是少层级、宽幅度的改革模式。政府层级实现扁平化结构有两个前提条件：一是二十世纪七十年代以来，科技突飞猛进，以计算机信息技术尤其以互联网为支撑的网络化社会正在形成。二是人员的技术化程度大大提高。也就是说科学技术越发达，越可以减少层次、增加
20、幅度。这一点可以通过比较当今世界几个发达国家的行政管理幅度得以体现。中国与国外主要国家政区管理幅度比较中国美国日本德国法国一级政区3151471622二级政区332县3137市19200327332896三级政区286185006760平均幅度10.7/8.662个县380个市6920.5/264.3/375增加省级政府数目，较多人想到的是划小省区。经分析，我国若将省级政府增加至五十几个，每省管辖五十多个县，这种管理幅度是适宜的。在增加省级政府数目，划小省区的同时还可解决目前各省间大小不均的问题，形成竞争态势，也有利于中央与地方的合理分权，保障分级分税体制的规范运行。但是考虑到我国的现实情况，
21、这种改革方案又不免引起诸多争议:首先是改革的成本问题。增加二十多个省级政府以及与之相配套的一系列财税机构所需花费的成本是巨大的。其次是省区划分的困难。我国原有的省区划分在历史上较为稳定，轻易变动难免引起省与省之间的地盘之争，一旦不能保证新省区划分的公平性，势必造成新的财政隐患。再者，人为划分省区是否会像划分地级区域一样带来行政区域与经济区域的不相符也是值得考虑的问题。这些问题的存在使我们不得不另辟蹊径。增加省级政府机构，并不意味着一定得划小省份，可以通过增加直辖市来实现。增加直辖市数目一方面可以缓解撤销地级政府给省政府带来的压力，另一方面又可免去划分省区所带来得弊端，如直辖市都是经济区域中心，
22、可避免因增加新的省份所可能出现的行政区域与经济区域不吻合的问题。可见，这不失为一种可行办法。我国许多发达的非省会城市，其经济规模已经高于一些省份，但只能在市的层级，要充分发挥这些市的经济带动作用，完全可以将其升格为直辖市，由中央直接管辖，节省而又高效。民政部区划地名司司长称：中国行政区划改革的总体思路是：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。其中，创新市制是重点，其内容的一个层面就是通过增设直辖市逐步划小省份。但增设直辖市同样需要逐步稳健地实行，避免升格直辖市的诱惑使一些城市跃跃欲试，而造成新的不良竞争，致使改革结果与其初衷相违背。三、地方政府的条块结构（一）概述1、条条：指不同层级的地方政
24、右。1954年，大区建制被取消，省政府机构随之进行调整和充实，到1957年底，省政府机构大约为45个。1958年，中央决定扩大地方经济管理权限，将绝大多数中央直属企业、事业单位下放到地方管理，以便中央集中精力研究解决全国性的重大问题。与之相适应，省政府内部机构，尤其是经济管理方面的机构和部门，进行了较大范围的调整。调整后的省政府机构为47个左右。从1958年到1965年，省政府机构进行了调整，到1965年，省政府机构达60个左右。1968年前后，各级人民委员会被各级革命委员会所替代，1976年，省革委员的机构一般设45个左右。1977至1981年，地方政府机构猛增，到1981年底，省政府机构达
25、80-90个。1982年、1987、1993、1998年先后进行了各级政府的机构改革。小资料：机构改革不等于机构精简机构改革与机构精简既有联系又有区别。一、从引起原因看：引起机构改革的原因很多，如：机构重叠、职能不清、功能不全、人员结构不合理等，即使在机构精简的情况下，如果出现机构结构不合理问题，也会引起机构改革。而机构精简主要是针对机构庞大、人员臃肿问题而进行的。二、从性质上看：机构改革是一次新体制代替旧体制的革命化，这不是简单的机构调整，而是政府体制的创新。三、从规模上看：机构改革是一项复杂而又巨大的系统工程，层次深，涉及幅度广，难度大。精简机构规模较小，它仅仅涉及到机构的裁减和人员的分流
26、，并不能引起政治体制、经济体制的重大变革。四、从目标上看：机构改革的总目标是使机构设置与当时的政治、经济、文化环境相适应，推动社会全面进步。机构精简的目标只能是建立一个精简的政府，使政府机构和人员工与原来机构相比有所减少并保持在一定的规模。五、从结果上看：成功的机构改革，建立起来的政府，不仅是一个精简的政府，而且还是个廉洁、统一、高效的政府。机构精简的结果是不确定的，有两种可能的结果。一是名义上的精简。这样，机构即使暂时精简了下来，不久又会再次膨胀。二是名副其实的精简，即在转变职能、合理分权基础上的精简。成功的机构改革后建立起来的政府一定能促进经济的发展和社会的进步，而机构精简后的政府不一定是
27、一个有效能的政府，不一定是一个符合社会需要的政府。（三）地方政府的“条条”结构地方政府各类不同的部门和机构在不同的层级间上下贯通，便形成了一个个相互平行的“条条”。主要表现为各级地方政府的组成部门与上下相互对口的部门和机构所组成的专业性条条。进入90年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，又逐步加大了统的动作，各条条收权、进行垂直管理现象明显增多，对地方政府的调控管理及区域经济社会发展产生重大影响。具体地看，垂直统一管理主要有三类：第一类，上下业务性很强，需要全国、全省统一安排管理的领域，以及根据政企分开原则，对完全属于企业自主经营性质的部门单位，收归由上级条条垂直管理，如铁路、商检、地质、邮政、电信、保险业等。第二类，具有双重性质既有企业自主经营性质，又保留了政府调控管理职能的部门单位，收归上级条条垂直管理，如烟草、金融系统等。第三类，原实行“以块为主、条块结合”的部门单位，现收归上级条条垂直管理，如近几年权力上收的国税、工商、技术监督等部门。这类部门权力上收后对地方政府行政管理及经济社会发展影响最大。我国“条条”结构存在的主要问题条条过分集权却没有足够的管理权威。从
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