该论文聚焦延平区12个乡镇国土空间规划的统筹编制方法，力求全面摸底乡村地区的发展现状问题和主要矛盾，积极探索横向统筹平衡各乡镇的发展诉求和资源配置，纵向构建各层级规划的正向传导和逆向反馈通道。探讨如何在区县域层面判研各乡镇的发展方向，综合布局产业、落位设施；在乡镇层面以案例镇引领的方式，挖掘乡镇特色重点内容，从而实现差异化引导；在村庄规划层面，充分落实乡镇传导内容并及时反馈需求和修正意见，最终实现区县域多层级规划统筹编制。
1.研究背景
1.1 2021年中央农村工作会议对城乡建设的新要求
2021年中央农村工作会议提出“要实施乡村建设行动，合理确定村庄布局分类，注重保护传统村落和乡村特色风貌，加强分类指导。”同时还提出“要把县域作为城乡融合发展的重要切入口，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力”。
1.2 国土空间规划体系下的乡镇规划要求
在国土空间规划五级三类规划体系中，乡镇级国土空间规划位于第五级，是对市县级国土空间总体规划的细化落实，并将核心指标和管控要素向村庄规划进行传导。空间性规划类型和数量众多，自成体系。乡镇作为次底层的规划编制单元，也是“多规冲突”最直接的交汇点。
1.3 研究意义
广大区县域空间涉及区县、乡镇、村庄三个层面的空间治理，其城乡人员流动性、土地权属复杂性、用地图斑矛盾性、保护和开发双目标性在规划传导体系的后端逐级放大。如何在国土空间多层级规划同步编制背景下，梳理多级多项规划重点，协调多方利益冲突，实现公共资源的科学分配，并在传导路径下逐级落实，最终建立横向统筹和纵向传导的立体工作框架，是本次区县域层面镇村规划统筹编制研究的重要命题。
2.区县域城镇村统筹规划
2.1 区县域镇村规划统筹编制的重点
考虑到我国区县域层面，普遍具有常住人口与户籍人口空间流动的双栖特征、地形原因带来城镇建设和农田耕种适宜性评价的高度重叠性、产业发展动力和资金技术支撑的普遍稀缺性、村庄布局分散以及基础设施配建的滞后性等。因此，镇村两级规划更适合在区县域层面进行统筹编制，基于SWOT分析横向对比各乡镇，进行分类引导，提出差异化发展定位与产业策略；基于时空动态变化视角，科学预测人口规模，统筹分配用地指标；基于区县域层面统筹，综合确定重大基础设施布局和各类资源保护与利用目标等。
2.2 镇村规划统筹编制的内涵
一是横向“均衡发展”体现在面向多个乡镇单元，全域规划思路的落位需要综合考虑每个乡镇的发展诉求，挖掘潜在动力，并做出统筹平衡与差异化引导，进而在用地指标、产业布局、设施配置等方面做出科学分配。
二是纵向“传导落实”体现在，面对国土空间总体规划在底线管控、总体格局、空间管控、国土整治等方面的强管控、强约束性，镇村规划统筹应在区县、乡镇、村庄三级做好规划自上而下的传导落实，同时自下而上进行修正反馈，从而创新实践“县镇联动”、“镇村联动”的双向动态推进模式。
2.3 镇村规划统筹编制的三级工作框架
在区县域层面，通过各乡镇的横向对比分析，确定乡镇分级分类，进而提出产业发展思路和重大设施空间布局；在乡镇层面，一方面传导落实上位规划的要求，另一方面反馈本级的空间发展需求，同时争取上位优势资源引入，在明确总体发展方向的基础上，优化用地布局，并将规划分区和建设边界向村庄传导；在村庄层面，收集真实有效的基础数据，反映民生所需，为上位规划编制提供有力支撑。
图 1 多层级统筹规划编制框架（作者自绘）
3.规划实践——以延平区12个乡镇统筹规划为例
3.1 项目概况
南平市延平区位于福建省中北部，是闽江源头建溪、富屯溪交汇之地，水陆交通便利，南方三大杉木产区之一，拥有茫荡山国家级自然保护区。延平区12个乡镇特色资源丰富，乡镇特征各异，包括福建省最大的铁路编组站所在地来舟镇，百合鲜切花全国三大基地之一的王台镇，以及拥有14个国家、省级历史文化名村的巨口乡。
3.2 延平区层面对比研究
在延平区12个乡镇国土空间规划展开之前，增加全区层面的发展研究，一方面对接南平市国土空间总体规划的传导要求，另一方面补充区级规划的统筹协调内容，在乡镇分级分类、定位传导、用地指标分配、建设空间和设施布局等方面明确传导要求，进而指导乡镇级国土空间规划编制。
图 2 南平市延平区国土空间规划分级构成（作者自绘）
延平区层面的研究，旨在全面摸底12个乡镇的发展条件、基本特征和相对优势，通过区位、人口、经济、交通和建设用地等方面的系统分析，根据福建省乡镇国土空间规划编制指南，推进乡镇分级分类，识别发展潜力和用地需求次序，从而在建设用地指标和重大设施布局等方面做好统筹协调。
图 3 延平区统筹工作框架图（作者自绘）
在12个乡镇基础分析的横向比较部分，首先统计了各乡镇底图底数和用地结构，梳理用地特征，综合土地变更调查、林业基本图、生态保护红线、永久基本农田等数据，在人口活力、交通可达性、用地适宜性评价等方面进行对比分析，综合分析判断发展潜力和用地需求优先级。
图 4 延平区12个乡镇多因子横向对比分析（作者自绘）
3.3 统筹乡镇分类引导
结合《福建省乡镇级国土空间总体规划编制指南》的最新乡镇分类要求，按照城市边缘、现代农林、资源生态、工贸带动、文化传承、滨水港口、其他一般七种类型引导。考虑各乡镇的现状发展基础和未来发展潜力，规划提出“多型并举，发展为先”的分类引导思路，即依照乡镇发展的现实基础，充分发挥各方面优势和发展潜力，提出一主一副的分类发展指引，在最大程度上发挥乡镇特色，引导差异化发展。
图 5 延平区12个乡镇分类指引（作者自绘）
3.4 村庄规划的双向衔接
在规划调研初期，以乡镇为单元，全面展开覆盖行政村深度的调研和村干部座谈工作，历时2个月，完成延平区12个乡镇行政村问卷统计覆盖率95%，实地踏勘覆盖率80%，村干部座谈覆盖率80%。同时调研工作结合村庄分类校对，先是梳理了2012年以来的历版村庄规划和乡村振兴战略等全区统筹规划，分乡镇提取每个村庄的发展资源和特征，结合调研座谈重新校核村庄分类结果，并与各乡镇和村书记征求意见，有利于乡镇规划和村庄规划的内容支撑。
图 6 延平区12个乡镇村庄分类校核图表（作者自绘）
乡镇规划推进同步考虑村庄发展需求，以“镇村联动”的方式，双向推进，动态调整，以确保乡镇级的规划要求可以在村庄规划中落实到位。主要体现在村庄分级分类和建设边界两方面，分别在发展方向和空间布局两方面进行传导。
4.结语
自2020年南平市国土空间规划启动以来，延平区进行了中心城区、外围乡镇、村庄规划等一系列规划实践，在以下几方面具有借鉴意义：
打包编制，统筹规划。一方面可以补充区县级国土空间规划的统筹内容，另一方面有助于梳理全域各类发展条件，进行乡镇之间的横向比较和差异化引导。
案例引领，重点深化。按类型选取代表乡镇作为案例镇，深入研究各个板块的规划内容，把握关键问题，协调重点矛盾，探索出一套相对完整和成熟的技术路线。
镇村联动，双向推进。一方面将乡镇规划前期调研积累的村庄层面的基础资料，应用于村庄规划，并将村庄规划成果纳入乡镇总规一张图。实现乡镇-村庄规划的纵向传导和反向校核，确保规划有效实施。
排版| 李刚
封面图/图片| 供稿部门、中新网
供稿| 清华同衡 总体中心四所
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