浙江省宁波市政府投资项目评审中心
导读
“韧性城市建设尚未融入城市规划管理之中，缺乏定期全面的风险评估工作；目前的韧性城市建设与管理主要集中在综合防灾减灾和应急系统建设，强调以短期风险和灾害天气应对为核心，在考虑中长期风险趋势方面有所欠缺。”
●中国韧性城市建设发展回顾
●宁波韧性城市建设与管理现状
●宁波韧性城市建设与管理建议
气候变化问题日益严重，城市作为人口和经济高度密集的区域，更易受到气候变化所带来的影响，持续高温致使电力设施过载，城市大片区域限电停电，暴雪导致交通系统瘫痪等等。韧性城市建设是城市发展应对气候变化的重要手段，它将凭借自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。
中国韧性城市建设发展回顾
2016年4月中国与其他170多个国家在联合国共同签署《巴黎协定》，将全球气温升高幅度控制在2℃的范围之内，并努力将温度上升幅度限制在1.5摄氏度以内 作为长期目标。随后国家发改委、住建部发布的《城市适应气候变化行动方案》，提出开展气候适应型城市建设试点，积极推进城市适应气候变化的行动。
2020年第七十五届联合国大会上，中国向世界郑重承诺力争在 2030 年前实现碳达峰，在 2060 年前实现碳中和，自此国家将“做好碳达峰、碳中和工作”作为长期工作任务之一。同年，党的十九届五中全会提出要 “增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”。党的二十大报告要求“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。“韧性城市”的提出，目的都是希望通过提升城市应对不确定风险的能力，尤其是气候变化引发的风险，以此减低城市可能受到的影响。
随着韧性城市理念被纳入国家战略规划，北京、上海、广州等国内多个城市开始积极探索如何推进建设韧性城市。“7·20郑州特大暴雨事件”进一步让国家引起对韧性城市建设与管理的重视。世界银行、亚洲开发银行、亚投行等国际金融组织为重建郑州提供贷款项目，并运用城市韧性理念恢复城市建设。
近几年国家、浙江、宁波各级出台了许多政策文件，对于城市韧性建设提出了指导意见，梳理和归纳了各级政府部门对于韧性城市的建设要求（见图1）。1.气候变化风险纳入城市韧性应急，提出进行城市气候变化适应能力建设和未来气候风险评估。2.建立各级和各环节政策执行标准化。3.提升海绵城市、防灾减灾、水利等基础设施建设标准和提质升级。4.提高气候变化风险的空间评估和管理能力。5.建设预测风险与监测评估信息平台，推动风险监测和评估工作规范化、实时化、定量化、定期化发展。6.建立跨区域、跨部门工作协调机制。7.创新资金筹措与保险制度。
宁波韧性城市建设与管理现状
（一）宁波气候变化趋势及影响
宁波市位于东海之滨，属滨海冲积平原，地势西南高、东北低。境内河流众多，平原河网密布，海岸线曲折，大陆海岸线总长830公里。
根据历史气候资料，宁波市长期气候复杂，多变。主要特征如下：1.宁波市气温呈明显升高趋势，高温日数显著增加。自20世纪80年代以来，宁波全市年平均气温年际波动明显，增温率为每10年0.47℃，高于全国同期的0.36℃，2021年已经达到历史第一高(如图2所示)。2.宁波市年降水量波动性加大（如图3所示），从2010年到2020年十年间，年降水量波动在1500-2000mm之间。同时，宁波近年来出现季节性降水分布不均的趋势进一步扩大，降水集中在梅雨季节，造成其他时间更容易出现大面积、长时间干旱，造成宁波洪涝和干旱风险并存的不利发展态势。3.宁波市年均日照时数减少，风速减小。宁波日照时数呈持续下降态势(如图4所示)，每十年年平均日照时数减150小时以上，冬、夏两季日照时数减少尤为明显。宁波市气候公报指出2022年宁波市平均年日照时数为1659.9小时，较常年偏少64.9小时。
同时作为沿海城市，宁波历史饱受如热带气旋（台风）和由其引起次生灾害，如洪水、洪涝、滑坡和海水入侵等灾害的影响。可见，宁波市未来不可避免的要面对台风、暴雨洪涝、极端高温、干旱、寒潮等不同影响程度，且不可逆转的气候变化风险。
这些因气候变化导致的极端天气会引发农业危机、城市设施故障、水资源危机、热岛效应加剧、电力供给短缺、劳动效率下降、火灾蔓延、污染增加等生产力损失，进一步加剧了城市生存发展的脆弱性和危险性，对宁波经济发展、社会稳定、生态环境产生负面影响。
（二）宁波在韧性城市建设管理的工作情况
1.风险评估与管理
宁波建立了预测风险与监测评估信息平台，推动风险监测和评估工作规范化、实时化、定量化、定期化发展，提出了建设城市信息平台、综合监测预警平台和数据库等要求，明确了监测指标、指标目标值、评估周期以及定量化的评估方法。
但宁波目前仅对突发环境事件以及建设工程安全事件，这类与部门职能直接相关的灾害或突发事件会进行定期风险评估。缺乏风险评估工具、大数据科技应用、国际案例参考、国内其他城市经验、应急预案编制与效果评估，以及突发事件应对执行等方面的经验信息及培训等。
2.规划能力
宁波通过水安全保障规划与国土空间规划的动态协调机制、城市内涝治理专项规划有效衔接国土空间总体规划等行动，发挥国土空间规划对提升灾害防治能力的基础性作用，对不同尺度的空间风险分析和监测提出要求，如绘制城市内涝风险图、灾害风险区域和综合防治区划图等，建立动态灾害风险地图。
3.建设与标准
宁波扩大了海绵城市等基础设施升级试点项目和海岸带等重点地区防灾减灾、水利等基础设施的建设和运营要求。谋划了宁波市智慧城市建设“十四五”规划重大标志性工程——城市数字孪生平台建设工程。该平台工程还可以进一步成为未来宁波在面对气候变化下可能出现的风险时，从空间维度作出气候韧性与脆弱性评估情景分析的基础工具。
4.体制机制
宁波市各个职能部门都有直接参与编制或执行相关内容的应急管理方案，开展数据收集、分析与监测、风险评估、预案设计、培训与能力提升等应急管理相关工作，并与宁波市应急管理局建立了常态联席会议机制，体现了宁波市应急管理机制的相对完善。在韧性建设和应急管理方面，建立了多部门统筹协调机制、综合风险会商等工作制度，促进跨部门协调。宁波作为全国第二批海绵城市建设试点城市，经过多年的建设实践，积极探索滨江临海平原河网城市治水模式，建立了一整套海绵城市建设项目工作机制和管控制度，可为其它城市的海绵城市建设提供宝贵参考借鉴。
当灾害或突发事件发生时，各职能部门目前的应急响应工作以预警系统（包括对市民发送实时信息）和执行预设的应急响应流程为主，其次是与不同部门分享数据与信息。同时，宁波市强调建立应急吹哨叫应机制，培养基层快速应急响应能力，组建街道（镇）、村（社区）基层各类责任人和网格员。
但目前宁波市没有将建设“韧性城市”任务提升到如“海绵城市”一般的城市发展战略高度。当灾害或突发事件发生时，对于市民求助信息和求助物资，主要还是由基层部门相关责任人汇总，响应和发放，做好受灾群众安置和基本生活保障。
5.资金保障
宁波提出了进一步探索拓宽资金渠道，支持韧性建设和应急救灾的工作要求。2014年11月开始试点实施的宁波巨灾保险，在公共安全领域引入保险机制，探索政府支持、市场运作的巨灾保险制度，不仅为本地经济面临的巨灾风险提供了切实保障，而且有效推动了社会治理体制创新。
但宁波市在应急管理和韧性建设的财政保障方面仍略有欠缺，仅半数相关部门每年会有固定的财政支持其应对灾害或突发事件，其他部门则虽有财政支持，但非固定拨款，或需根据应急需求及突发事件进行安排。
6.运营与公众参与
宁波市建立了较为健全的突发事件数据披露机制，各职能部门都按照规定，在官方网站，新闻媒体，公众号等各类平台同政府部门和公众进行数据与资料分享。同时，为提高宁波市民的安全意识和应对能力，宁波市政府会定期通过各类新闻媒体进行应急相关的教育和宣传，提高市民的安全意识，以及疏散和日常防护能力。例如，对于宁波市常见的气象灾害台风，宁波市政府会通过各种宣传平台，如微信公众号、政府官网和新闻媒体，结合汛期特点进行相应提示。
当灾害或突发事件结束后，各职能部门会参与灾后恢复计划（包括评估影响、修复、安置、财政救援等计划），以及总结工作成果，学习有关事件对未来预防工作的改进，完善未来灾后恢复工作的计划和实施。并集中分析风险突发原因，以提升部门分析预测风险能力。
但气候风险与各部门职能息息相关，台风、低温冰雪、冰雹、风暴潮、海啸等气象灾害，与建设工程安全事故一起被各个职能部门选为最直接相关的灾害或突发事件（如图5所示），各部门在参与适应气候变化的相关工作方面略有欠缺（如图6所示）。
宁波韧性城市建设与管理建议
通过对宁波韧性城市建设与管理的了解，发现宁波已经具备了较为良好的城市韧性基础，同时在“硬性”韧性建设方面，比如基础设施体系完善和提质增效、风险评估和监测体系化和多级联动等等方面进行了适度超前建设。但宁波在韧性城市建设与管理中也存在一些不足之处，如韧性城市建设尚未融入城市规划管理之中，缺乏定期全面的风险评估工作；目前的韧性城市建设与管理主要集中在综合防灾减灾和应急系统建设，强调以短期风险和灾害天气应对为核心，在考虑中长期风险趋势方面有所欠缺等。对此，本文结合国家及地方的建设要求以及宁波韧性城市建设与管理现状，提出以下建议。
（一） 加强顶层设计
1.建立能力评估、空间风险分析及预案体系。通过建立长期的城市韧性能力评估体系及评估咨询机制，定期进行韧性城市应急能力整体体制机制评估工作以及风险脆弱性评估，包括绘制不同气候情景下区域淹水深度分布图、洪水风险图、关键基础设施风险图、人身及财产风险图、干旱风险图、高温风险图等城市空间风险图，以作为优化完善城市空间规划、应急预案体系，应急建设和决策的依据。
2.将城市适应气候变化纳入城乡规划和建设管理体系，建立气候型城市。通过建立气候韧性目标，优化国土空间规划编制体系和城乡建设管理流程，把气候韧性和应急能力提升的手段纳入常规的规划编制、实施与监控决策流程，提供规划对应气候变化要求在法律和行政方面的保障，并制定相应的国土空间规划实施和城乡建设管理工作技术框架，使适应气候变化的规划目标、管理和实施成为常规的法定管理决策内容，并与城市应急规划融合。
（二）配套保障机制
1.建立韧性城市应急组织体系与实施保障机制。借鉴国外在韧性城市体制机制建设方面的经验，建立以党委政府最高层面决策机制，以此推进跨部门，跨年度和与周边行政地区协调合作。同时，进一步推动韧性城市战略研究部署、工作计划制定、落地实施以及韧性城市建设立法工作等。
2.加大气候投融资重点领域支持力度。建立气候投融资项目库，制定《宁波市气候投融资项目入库指南》，明确入库项目范围、类型和入库标准，规范气候投融资项目的申报评审流程，建立地方气候投融资项目评价工作机制，研究制定气候投融资项目评价方法，确保入库项目质量。创新碳金融信贷产品，创新基于企业碳信息的“碳效贷”、“低碳贷”、“减碳贷”、“气候贷” 等新型金融产品和服务，鼓励发展环境污染责任保险、碳保险等绿色保险产品。引导民间投资与外部资金进入气候投融资领域，激发社会资本的动力和活动。强化对撬动市场资金投向应对气候变化领域的引导机制和模式设计，支持在气候投融资中通过多种形式有效拉动和撬动社会资本，鼓励“政银担”“政银保”“银行贷款+风险保障补偿金”“税融通”等合作模式，规范推进政府和社会资本合作（PPP）项目。
（三）加强运营管理
1.强化信息分享平台及大数据应用。与宁波城市大脑、城市数字孪生平台相结合，构建城市数字孪生-韧性城市数据应用平台，加强宁波市城市韧性与应急感知体系与数据技术应用，同时与其他城市大数据结合。
2.提升培训与专业能力。开展宁波市未来气候变化趋势及韧性城市基础设施等科学研究，同时提高不同部门技术人员对于气候变化风险的认知与分析能力。
3.加强企业与非政府组织参与。制定企业与非政府组织应急救灾管理办法，将企业和非政府组织纳入宁波市未来韧性城市建设和应急救援体系建设，让专业化、社会化的应急服务与政府力量形成良性互补。
编辑 | 青 禾
校对 | 闫建军
设计 | 大 米
本文将刊于《中国投资》2023年9月号
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原标题：《【绿色产业投资】气候变化影响下的韧性城市建设管理初探——以浙江宁波为例｜中国投资》