“即将于4月1日起施行的《黄河保护法》，是我国江河流域保护的标志性立法，是保护黄河的良法、促进发展的好法、造福人民的善法，是我国第三代环境法的杰出代表，是我国环境立法50年的最新、最高成就。”3月28日，在中国环境科学研究院与国家黄河流域生态保护和高质量发展联合研究中心共同举办的《黄河大讲堂》上，北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞说。
从制定到实施，《黄河保护法》距离顺利施行还差什么？还有哪些环节需要完善？杨朝霞逐一进行了分析。
■以“一河一策”理念，谋求解决黄河特殊突出问题之道
在《黄河保护法》出台之前，我国已建立起由《水法》《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》 （此四部被称为“涉水四法”） 《长江保护法》等5部法律、20件行政法规、55 件部门规章、1000余件地方性法规和地方政府规章的较为完备的陆地涉水立法体系。此外，还有《防汛条例》《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》等行政法规，以及一批部门规章。
一直以来，是否需要制定一部专门的黄河立法，学术界和立法界是有争议的。“以要素立法、部门立法为特征的碎片化、分散式立法，已无法适应黄河流域生态保护和高质量发展的需要。”杨朝霞说。
“黄河宁，天下平”。如何认识黄河的问题（实质，原因）？如何认识水资源、水环境、水生态的概念，并辨析三者之间的内在关系？ 如何处理保护与发展的矛盾？如何对黄河进行保护？例如，如何理解淤地坝、滩区、生态流量、阶梯水价，如何开展防洪、调水、节水、水沙调控、防洪防凌调度、河道治理？ “为谋求解决黄河流域特殊突出问题之道，打破旧格局，制定新法律，用法治的手段来保护黄河，成为必然选择。” 杨朝霞说。
《长江保护法》的科学制定与深入落实，为其他流域性区域性立法提供借鉴。承袭“一河一法”理念，以“事实-事理-法理-法律”之方法论为指导，黄河立法得以快速推进。
在党中央部署和推动下，以水利部和国家发改委牵头为组长单位，以司法部、自然资源部、生态环境部为副组长单位，包括财政部、文旅部、住建部、工信部、农业农村部、应急部，国家林草局、国家能源局和黄河水利委员会等十多个部委和单位分工协作下，完成了《黄河保护法》制定工作，开创了我国合作立法的成功范例。
■建立统筹协调机制，制定务实管用的地方性立法
与《长江保护法》相比，《黄河保护法》更加突出流域协同性，对流域协调机制规定得更为详细具体，更具有实操性。前后共用7个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络体系、信息共享、专家咨询委员会、联合执法等问题做了系统规定，形成了“国家统筹+流域机构统管（黄河水利委员会）+部省协调 （监测网络体系）+省际河湖长联席会议+省级协调+部门联合+专委会咨询”的流域协同治理体系。
值得特别指出的是，强调要建立国家层面的统筹协调机制。《黄河保护法》第四条规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况。黄河流域省、自治区可以根据需要，建立省级协调机制，组织、协调推进本行政区域黄河流域生态保护和高质量发展工作。
“一部好的法律会让人们明白应该怎么去做。例如，协调机制包括健全监测网络体系，建立信息共享平台等，都需要明确分别由哪个部门来牵头负责，协同部门如何发挥作用等。这些都要尽快建立具体的规则。”杨朝霞说。
我国的法律体系是由多层级的法律文件构成的。杨朝霞建议，沿黄省市为贯彻落实中央和上级要求，可结合各地实际出台务实管用的举措，制定具有本地特色且严于国家要求的地方性立法。
■尽快出台细则或者配套规定，便于基层落实
一部法律出台后，要将其真正落到实处，还有很多工作要做。
《黄河保护法》将在黄河生态环境保护中起到统领作用，这也必然决定了很多基本制度的构建，是原则性、准则性的宏观规定，例如水资源刚性约束制度、生态保护修复、生态补偿等，这些新制度、新理念的落实，需要制定配套细则才能完成。
此外，这部法律中还有一些授权性规定，比如《黄河保护法》第三十二条第二款规定，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。黄河流域省级人民政府根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地范围由所在地县级人民政府划定并公布。
《黄河保护法》第四十二条第二款规定，重点水域禁渔期具体办法由国务院农业农村主 管部门制定，第一百零二条规定生态保护补偿具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。
当前，配套法规不健全依然是继续完善法律体系和保证法律有效实施的一个突出问题。新《环境保护法》在制定配套法规和规定方面为其他法律实施提供了借鉴。
据统计，在新《环境保护法》发布后一年多的时间里，国务院有7个部门制定发布了与环保相关的规章18个；国务院有关部门发布有关环保、节能、生态建设、应对气候变化的标准275项；各省级人民政府向国家市场监督管理总局备案的有关污染防治、生态保护、自然资源保护、发展新能源和节能、应对气候变化的地方标准共312项。这些配套制度保障了法律的有效实施。
■完善监管体制机制，提升司法服务能力水平
一部法律实施后，都有一个宣传、适应、推进、落实的过程，《黄河保护法》亦不例外。
杨朝霞认为，要高度重视流域监管体制机制的构建问题。一是建立规范有序、运行畅通的流域协调机制体系。《黄河保护法》构建了“国家统筹+流域机构统管+省级协调+部门联合+专委会咨询”的流域协调治理体系，这些需要细化，便于真正落实到位。二是明确纵向各级政府之间以及横向各部门之间的监管职责分工。特别是，明确水利、林草、资源、生态环境等部门之间的职责权限。“下一步， 务必尽快出台有关规范性文件，将有关协调机制予以细化。”杨朝霞说。
提升司法服务能力和水平。《黄河保护法》第一百一十九条规定，违反本法规定，造成黄河流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和相关费用。“环保社会组织要积极提起环境民事公益诉讼，生态环境部门要积极提起生态环境损害赔偿诉讼，检察机关作为候补主体也要积极提起检察公益诉讼，大家都要积极作为。”杨朝霞说。
加大普法宣传力度。杨朝霞建议，通过专家解读、专题培训、知识竞赛、送法上门、宣讲普法等多种形式，利用电视、广播、网络等多种媒体，让广大人民群众成为《黄河保护法》的忠实传播者、自觉践行者和坚定捍卫者，使广大人民群众自觉宣传和普遍遵守《黄河保护法》，形成人人学法、人人守法的良好风尚。